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공공혁신과 자치경영을 선도하는

지방의원-시민 동시 설문조사

대한민국 지방의회 현주소

2007. 01. 30

(사)한국공공자치연구원

신년 연속시리즈 기획특집 제2탄

전격 설문조사/ 광역․기초의원 및 일반시민에게 ‘지방의회’에 대해 물었다

기초의원“아! 차라리 탈당을…”

정당공천제, 기초의원 85.9%“반대”-광역의원 67.1%“찬성”

기초의원 52.5%“의정활동에 소속정당 도움 안돼”

기초의원 50.9%“의정활동에 정당정책 반영 안돼”

시민 78.7%-의원72.4%“겸직 금지”이구동성

유급제, 시민44.2%“폐지”-의원88.6%“필요”

정당선택, 기초43%“당선가능성”-광역48.5%“정당정책”

시민 77.4%“주민소환제 모른다”

의원급여 중 대민활동․경조사비에 74%, 생활비는 16.3%뿐”

시 민

“지방의회요? 주민위해 노력 안 해요”

이번 설문조사에서 시민들은 대체적으로 지방의회가 일을 못한다고 질타했으며, 지방의원이 지역주민을 위해 노력하지 않는다며 불만을 드러냈다. 지방의원들이 의원으로서의 역량을 제대로 갖추지 않았다고 보고 있었고, 지방의회 발전을 위해 가장 시급한 과제로 ‘지방의원의 의식구조 개혁’을, 지방의원이 갖추어야할 역량 중 가장 중요한 것으론 ‘청렴성’을 꼽았다.

또한 지방의원 공천제 시행에 대해 반대 의견이 높았고, 지방의원 유급제에 대해서도 폐지 목소리가 컸다. 아울러 지방의원 겸직허용도 금지돼야 한다며 겸직허용이 의정활동에 별로 도움이 되지 않는다고 생각하고 있었다. 놀라운 것은 오는 5월 23일부터 실시될 예정인 주민소환제를 77%나 모르고 있었다.

광역의원

“공천 찬성, ‘정당정책’보고 당 선택 ”

이번 설문조사에서 광역의원들은 대체적으로 지방의회와 집행기관 간의 견제와 균형 수준을 보통정도로 보고 있었다. 반면 의회사무직공무원 인사권에 대해선 현행제도에 강한 불만을 제기했다. 현 급여 수준에 대해서도 불만족을 나타냈는데, 급여의 대부분이 대민활동과 경조사비로 나가고 생활비는 급여의 5분의 1에도 크게 못 미쳤다.

또한 본인의 의정활동은 ‘우’ 이상이고,  전문성 함양을 위해 열심히 공부하고 있었다. ‘의원보좌 전문인력 충원’을 지방의회발전을 위해 시급히 개선해야 할 과제로 보고 있었으며, 정당공천제에 대해선 찬성 입장을 보였다. 소속정당이 의정활동에 어느 정도 도움이 되고 있으며, 당을 선택할 때 ‘정당의 정책’을 가장 최우선으로 꼽았다.

기초의원

“공천 반대, ‘당선가능성’보고 당 선택”

이번 설문조사에서 기초의원들은 지방의회와 집행기관 간의 견제와 균형이 보통수준이라 생각하고 있었으나, 현행 의회사무직공무원 인사권에 대해선 강한 불만을 제기했다. 현 급여 수준에 대체적으로 불만을 표시했고, 급여 중 대민활동비와 경조사비로 지출하는 비율이 매우 높았으며 생활비는 급여의 5분의 1에도 크게 미치지 못했다.

또한 지방의회 발전을 위해 시급히 개선해야할 과제 중 지방의회 권한강화와 정당공천제 폐지를 최우선으로 꼽았으며, 정당공천제에 대해선 적극 반대의사를 보였다. 이에 소속정당이 의정활동에 별 도움이 안되며, 소속정당 정책도 의정활동에 거의 반영되지 않는 다고 했다. 따라서 소속정당 선택도 ‘당선 가능성’이 최우선이었다.

본보는 2007년 신년 연속시리즈 기획특집 제2탄으로 ‘공무원, 나는 과연 누구인가?’에 이어 ‘대한민국 지방의원 현주소’란 주제로 지난 1월 9일부터 23일까지 2주간 기초 및 광역의원, 그리고 서울․경기시민을 대상으로 설문조사를 실시했다.

이번 설문조사는 지방의원들이 자신이 처한 환경과 직업에 대하여 어떤 생각을 갖고 있고, 일반시민들은 현재 한국사회의 지방의원들을 어떻게 생각하고 있는지에 대해 알아보고자 했다. 즉, 풀뿌리민주주의 첨병으로서의 활약상, 주민의 대표기관인 의회발전의 필요요소 등과 같은 주제를 다루었다.

이번 조사에선 16개 광역의원 738명, 230개 기초의원 2,888명 중 16개 광역의회에 설문지 400부, 230개 기초의회에 1,500부를 발송, 광역의원 68명, 기초의원 239명(총307명)이 회신을 해와 각각 17%와 16%의 회신율을 보였다. 일반시민은 서울과 경기지역의 각계각층 420명에게 서면조사를 실시하여 불성실한 답변을 보인 설문지를 제외하고 415명을 대상으로 했다. 또한 답변의 공정성 확보와 개인의 프라이버시를 존중하기 위하여 지방의원 및 일반시민 모두 무기명으로 했다.

설문회신 지방의원 지역분포도는 서울 15.5%, 인천․경기 25.7%, 강원 10.8%, 대전․충청도 12.5%, 부산․대구․울산․경상도 18.2%, 광주․전라도 16.6%, 제주 0.7% 등이다. 일반시민 연령분포도는 20~39세 27.1%, 30~39세 32.6%, 40~49세 25.8%, 50~59세 10.8%, 60세 이상이 3.8%로 구성되었다.

시민-지방의원 비교

“지역주민위해 노력” 시민 7.8%-의원 75.5%

이번 설문조사에서 ‘지방의회 활약상’에 대해 묻는 질문에 광역․기초의원(이하 ‘지방의원’)들과 시민 모두 ‘보통이다’가 각 41.8%와 55.5%로 가장 많았다. 지방의원들은 53.6%가 지방의회가 일을 ‘잘하고 있다’고 생각하고 있었으며 ‘못하고 있다’는 3.7% 뿐이었다. 반면 시민들은 8.9%만이 ‘잘하고 있다’고 보고 있었으며 35.7%가 ‘못하고 있다’고 응답해 의회와 지역주민 간의 시각차가 너무 커, 지방의회가 지역주민의 여론에 좀 더 귀를 기울이고 주민들을 위한 정책을 펼쳐야 할 것으로 나타났다.

‘지방의원의 지역주민을 위한 노력도’를 묻는 질문에 지방의원들은 ‘노력하고 있다’ 52.0%, ‘매우 노력하고 있다’ 23.5%로 75.5%가 노력을 하고 있다고 했으며 노력하고 있지 않는 의원도 1.3%나 돼, 왜 의원이 되었는지 궁금증을 자아냈다. 반면 시민은 43.2%가 의원들이 지역주민을 위해 노력하고 있지 않다고 보고 있었으며 ‘노력하고 있다’고 생각하는 시민은 7.8%에 불과해 지방의원들의 의정활동에 불만이 많은 것으로 나타났다.

의회발전, 시민“의식개혁”-의원“권한강화”

‘지방의회 발전을 위한 가장 시급한 과제’에 대해 복수로 물었을 때 지방의원들은 ‘의원보좌 전문인력 충원(21.5%)’, ‘지방의회 권한강화(21.4%)’, ‘정당공천제 폐지(19.1%)’ 순이었으며 시민들은 ‘의원의 의식구조 개혁(27.3%)’, ‘시민의 관심도 제고(24.4%)’, ‘체계적인 의원교육(21.1%)’ 순으로 답했다. 우울한 점은 의원들은 주로 ‘지방의회 기능강화’에 관심에 많은 반면, 시민들은 의회존립에 있어 가장 원초적인 물음인 ‘의원의 의식구조’와 의회에 대한 ‘시민의 관심도’를 꼽아 과연 지방의회가 지역주민의 대표성을 갖는지에 대한 의문을 갖게 했다.

‘지방의원이 갖추어야 할 역량’에 대해서도 복수응답을 요청했다. 이에 지방의원은 ‘전문성(29.9%)’, ‘청렴성(18.1%)’, ‘민주적 사고와 성실성(각 13.2%)’ 순으로 나타났다. 시민들도 ‘청렴성(25.5%)’, ‘전문성(18.7%)’, ‘책임성(17.7%)’ 순으로 답했다.

‘지방의원의 갖추어야 할 역량 정도’를 묻는 항목엔 지방의원과 시민 모두 ‘보통이다(52.3%)’를 가장 많이 꼽았다. 다음으로 지방의원들 중 46.6%가 역량을 ‘갖추고 있다’와 ‘잘 갖추고 있다’고 했다. 반면 시민들은 5.4%만이 지역의원들이 의원으로서의 역량을 갖추고 있다고 생각하고 있었으며 40.5%는 지방의원들이 역량을 갖추지 않았다고 했다. 재미있는 것은 스스로 역량을 갖추지 않았다고 양심(?)선언한 지방의원이 1.4%였다.

“현 정당공천제 반대” 시민 64.0%-의원 86.1%

‘지방의원선거 정당공천제 시행’에 대해선 지방의원들 과반수이상(53.3%)이 ‘반대’하고 있었으며, 시민들도 47.7%나 됐다. ‘찬성’은 지방의원 11.9%, 시민 6.0% 뿐이었다. 또한 시민들과 지방의원들은 현 공천제도(지난해 5.31지방선거에 기초의원 정당공천제가 첫 실시)에 대해 64.0%와 86.1%가 반대를 하고 있어 이 제도는 지역주민을 위해서라기보다 정당의 필요성에 의해 만들어진 것으로 나타났다.

시민-의원“급여 현실화 후 겸직 금지”

지난해 5.31지방선거 이후 실시된 ‘지방의원 유급제’에 대해 지방의원들은 ‘필요하다(88.6%)’라고 보는 반면, 시민들은 대체적으로 ‘폐지돼야 한다(44.2%)’고 입을 모았다.

유급제 실시 이후 ‘지방의원 겸직허용을 어떻게 생각하느냐’라는 질문에 시민들과 지방의원 대다수가 ‘금지(시민 78.7%, 지방의원 72.4%%)’돼야 한다는 생각을 하고 있었다. 단, 금지돼야한다는 시민들 중 41.8%, 지방공무원들 중 56.4%가 ‘급여액을 현실화 하고 겸직을 금지해야 한다’고 주장하고 있고, 지방의원 26.4%가 겸직을 찬성하고 있어 이 사안에 대해서 앞으로 많은 검토와 개정이 이루어 질 것으로 예상된다.

이어 ‘지방의원 겸직허용이 의원활동에 어느 정도 도움이 된다고 생각하느냐’고 재차 물었을 때 시민들(40.0%)과 지방의원(41.0%) 공히 ‘그저 그렇다’에 많은 표를 던졌다. ‘도움이 된다’와 ‘매우 도움이 된다’고 응답한 지방의원들은 23.9%였고, 시민들은 6.4%뿐이었다. 반면 ‘별로 도움 안된다’와 ‘전혀 도움 안된다’를 표시한 지방의원들은 35.1%, 시민들은 53.6%로 향후 지방의원 겸직허용은 여러 차례 논의를 거친 끝에 폐지 쪽으로 가닥이 잡힐 것으로 보인다. 물론 ‘급여액 현실화’라는 문제가 선결되었을 때 말이다.

의원“보좌인력 필요”에 시민“본인 전문성부터”

의원의 전문성 향상을 위한 보좌인력을 두는 문제를 놓고 지방의원들은 ‘필히 두어야 한다(42.8%)’, ‘예산상 점진적으로 두어야 한다(36.8%)’는 답변이 79.6%로 압도적이었다. 반면 시민들은 ‘예산상 점진적으로 두어야 한다(32.2%)’에 이어 ‘필요 없다’라는 응답이 29.3%나 됐다. 이는 ‘지역주민을 위한 노력도’에서 ‘노력하지 않는다’란 응답률 43.2%와 ‘지방의원이 갖추어야 할 역량’ 중 3번째를 차지한 ‘전문성(18.7%)’, 그리고 ‘지방의원의 역량정도’를 묻는 질문에서 ‘전혀 혹은 갖추지 않았다’ 40.5%에서 나타났듯 보좌인력 보충에 앞서 우선 ‘지방의원 자신의 전문성 갖추기’를 더 요구하고 있는 것으로 드러났다. 한편 ‘광역은 두고 기초의원에겐 두지 않는다’란 응답은 시민과 지방의원 각 15%대였다.

시민

주민소환제? 77.4% “모른다”

시민들에게 주민소환제에 대해 알고 있느냐고 물었더니 77.4%나 ‘모른다’고 답했고, ‘알고 있다'는 22.6%에 지나지 않았다. 오는 5월 23일부터 실시될 예정인 주민소환제는 자치단체장과 지방의원을 임기 종료 전에 주민투표를 실시해 해직시키는 제도로서 주민소환투표 청구를 위한 주민의 서명자 수는 시도지사는 10/100 이상, 시장·군수·구청장은 15/100 이상, 지방의회의원은 20/100 이상이다.

지방의원(광역+기초의원)

집행기관 견제여부 ‘보통’답변 의외

지방의원에게 ‘지방의회와 집행기관 간의 견제와 균형이 잘 이루어지고 있다고 생각하는가?’라고 질문을 던졌다. 이에 의원들은 ‘그저 그렇다(52.1)’%, ‘어느 정도(18.4%)’, ‘이루어지지 못한다(16.4%)’ 순으로 응답했다. 이러한 반응은 의외였다. 학계나 지방의회관련 인사들 중 많은 의견이 ‘지방의회가 집행기관에 비해 힘이 약해 견제를 하는데 한계가 있다’였다. 이를 반영하듯 현재 많은 권한을 갖고 있는 집행기관에 대한 견제와 균형기능이 절실하다며 사무직원 인사권을 전적으로 지방의회가 행사해야 한다는 목소리가 큰 힘을 얻고 있고, 일부 지방의회에서는 ‘인턴 보좌관제’를 실시하고 있기도 하다.

반면 ‘의회사무직공무원 인사권’에 대해선 현행 자치단체장에 있는 인사권을 의회의장에게 부여돼야 한다는 의견이 89.9%로 현행제도에 대해 강한 불만을 제기했다.

의정활동에 소속정당 도움 ‘별로’

의정활동에 있어서 소속정당은 별로 도움이 안 되는 것으로 조사됐다. ‘소속정당이 의정활동에 도움이 된다고 생각하는가’ 항목에 ‘보통이다(38.2%)’에 이어 ‘도움이 안 된다(23.2%)’와 ‘전혀(20.3%)’라는 응답비율이 43.5%로 ‘어느 정도 이상은 도움이 된다’의 18.3%보다 2.3배나 많았다.

이어 현재 도움이 되고 있건, 안 되고 있건 간에 만일 의정활동에 있어 소속정당으로부터 도움을 받는 다면 1순위로 ‘소속정당의 인지도(49.1%)’를 꼽았다. 그 다음으로 ‘주민 지지도(24.0%), ‘정책지원(19.9%)’ 순으로 답했다.

또한 소속정당 정책의 의정활동 반영여부에 48.2%가 ‘보통’이라고 말했고, ‘반영되지 않는다(25.1%)’와 ‘전혀(16.8%)’라는 비율이 41.9%로 ‘어느 정도 이상 반영’의 9.9%보다 4배나 높았다.

아울러 지방의원들이 소속정당을 선택할 때 기준으로 ‘당선가능성(38.9%)’을 가장 중요시 하는 것으로 나타났다. 그 다음으로 ‘정당의 정책(26.5%)’, ‘당의 인지도(13.4%)를 중요시 하는 것으로 드러났다.

한편 지방의원들은 지역구 국회의원과 좋은 관계를 유지하고 있었다. 국회의원과의 관계가 ‘좋다(28.2%)’와 ‘매우 좋다(16.4%)’라고 답변한 비율이 44.6%로 불편하거나 매우 불편하다고 답한 비율의 11.5%보다 월등히 높았다. ‘그저 그렇다’는 응답자는 43.9%였다.

급여 중 생활비 16.3%, 의정연구비 7.7%

지방의원들은 현 급여수준에 대해 ‘만족(16.6%)’보다는 대체적으로 ‘불만족(48.8%)’을 나타냈다. 또한 급여 중 74.4%가 대민활동비와 경조사비로 지출되고, 생활비에 쓰이는 것은 16.3%, 의정연구비는 7.7%였다.

하루에 의정활동을 얼마나 하느냐는 질문에 ‘40~60%미만’ 34.5%, ‘60~80%미만’ 32.6%, ‘80~100%’ 17.3%, ‘20~40%미만’이 14.3%로 지방의원들은 하루에 절반이상을 의정활동에 시간을 할애하고 있는 것으로 나타났다.

의원들 교육열 ‘매우 높아’

‘본인의 의정활동에 대해 전문성을 평가한다면?’이란 질문엔 52.3%가 ‘보통’이라고 말했다. 그리고 ‘높다’이상은 42.2%, ‘낮다’이하의 답변이 5.6%로 의원들이 의정활동에 전문성을 갖고 매우 활발하게 임하고 있음을 알 수 있었다.

그렇다면 현재 전문성 함양을 위해 지방의원들은 어떤 노력을 하고 있을까? 대다수의 의원들이 전문서적, 학원, 인터넷강의, 대학원 공부 등을 통해 ‘스스로 공부(66.5%)’를 하고 있으며, 의회에서 실시하는 ‘각종 연수교육과정(30.5%)’을 통해서도 전문성을 기르고 있었다.

또한 ‘현재 실시하는 1박 2일정도의 연수가 전문지식함양에 얼마나 도움이 되는가’라는 질문에 ‘어느 정도와 매우 도움이 된다’는 의원들이 48.7%, ‘보통’이 42.8%로 1박 2일 연수가 의원들에게 도움이 되고 있는 것으로 나타났다.

아울러 의원의 전문성 제고를 위해 전문기관에 의한 20시간 정도의 의정실무교육과정 필요성에 대해선 90.1%가 ‘필요하다’고 답해 의원들의 교육열이 매우 높음을 알 수 있다.

광역의원-기초의원 비교

정당공천제, 광역 67% ‘찬성’-기초 86% ‘반대’

광역의원들과 기초의원들 양쪽에 ‘지방의회발전을 위해 시급히 개선해야 할 과제’를 복수로 물었다. 광역의원들은 ‘의원보좌 전문인력 충원(33.8%)’을 기초의원들은 ‘지방의회 권한 강화(22.6%)’와 ‘정당공천제 폐지(22.6%)’를 가장 시급히 개선해야 할 과제로 꼽았다. 그 다음으로 광역은 ‘지방의회 권한강화(17.3%)’, ‘의회사무직 인사권 독립(12.8%)’, ‘중앙정부 권한이양(12.0%)’ 순이었다. 기초는 ‘의원보좌 전문인력 충원(17.9%)’, ‘의회사무직 인사권 독립(13.5%)’, ‘중앙정부의 권한이양(10.4%)’ 순이었다.

지방의원선거에 정당공천제를 시행하는 것에 대해선 광역과 기초의원들의 입장이 여실히 드러났다. 광역의원들은 ‘광역은 찬성, 기초는 반대’ 53.7%, ‘찬성’ 13.4%로 총 67.1%가 정당공천제에 대해 찬성했으며 ‘반대’의견은 31.3%였다. 반면 기초의원들은 ‘광역은 찬성, 기초는 반대’ 26.8%, ‘반대’ 59.1%로 총85.9%가 압도적으로 정당공천제를 반대했다.

기초의원 “소속정당 도움 안돼” 52.5%

‘소속정당이 의정활동에 도움이 되는가’에 있어서도 광역의원들과 기초의원들 간에 의견이 갈렸다. 광역의원들은 ‘도움이 된다’ 35.3%, ‘도움이 안된다’가 11.8%로 응답한 반면, 기초의원들은 ‘도움이 안된다’ 52.5%, ‘도움이 된다’가 13.5%였다.

그렇다면 현재 소속정당의 정책이 의정활동에 어느 정도 반영되고 있는지 물었다. 광역의원들은 ‘반영’ 25.0%, ‘미반영’ 10.3%인 반면, 기초의원들은 ‘반영’ 5.5%, ‘미반영’ 50.9%로 나타나 기초의원들에게 있어 정당공천제 실행은 시기상조였음을 드러냈다.

더욱이 소속정당을 선택할 때 가장 중요한 기준으로 광역의원들은 ‘정당의 정책(48.5%)’을 1순위로 꼽았으나, 기초의원들에겐 20.0%로 2순위였다. 반면 기초의원들은 ‘당선 가능성(43.0%)’을 첫 번째로 꼽았고, 광역의원들에겐 25.0%로 두 번째였다.

기초의원 대다수 ‘급여수준 불만’

급여에 대한 만족도를 보면 광역의원들은 어느 정도 이상 ‘만족’이 20.6%, ‘불만족’은 36.8%. 기초의원들은 ‘만족’ 15.5%, ‘불만족’이 51.9%로 광역의원들에 비해 기초의원들이 현 급여 수준에 불만이 큰 것으로 나타났다.

‘본인에 대한 의정활동 전문성’에 대해 광역의원과 기초의원들 대다수가 ‘보통(광역 44.1%, 기초 54.4%)’이라고 답했다. 특이한 점은 광역의원들은 대다수가 자신의 전문성이 ‘높다(55.9%)’고 생각하고 있는 반면, 기초의원들은 절반에도 미치지(38.1%) 못했다. 더욱이 기초의원들 중 7.6%가 자신의 의정활동에 대해 전문성이 없다고 답해 교육 지원 등 이에 대한 대책이 시급한 것으로 나타났다.

광역의원들 91.1%가 전문서적, 학원, 인터넷 강의, 대학원 수강 등 개인 스스로 의정활동 전문성을 함양하고 있었으며, 기초의원들도 대다수인 59.4%가 스스로 공부하고 있는 것으로 나타났다. 이 항목에서 눈여겨 볼 점은 광역의원들은 8.8%만이 의회에서 실시하는 각종 연수교육과정에 참여하고 있는 반면, 기초의원들은 36.8%나 참여하고 있어 기초의원들에 대한 교육프로그램을 더욱 활성화해야 할 것으로 나타났다.