지역정책연구포럼 19

2006-01-13

제19회 지역정책연구포럼

장 소 : 전경련회관 경제인클럽

일 시 : 2006. 1. 13(금) 15:30~19:30

한국공공자치연구원

일  정  안  내

시 간	순 서	담 당
15:30~15:35	개 회 인 사	한국공공자치연구원 정 세 욱 원장
15:35~15:40	강 사 소 개	영등포구 정 진 국장
15:40~17:00	<제1강연> ‘역사를 알아야 미래가 보인다.’	극작가 /예술원 회원 신 봉 승 선생님
17:00~17:05	휴 식 시 간
17:05~18:00	<제2강연> ‘2006년 지방재정세제 운용방향과 향후과제’	행정자치부 지방재정세제본부 박 연 수 본부장
18:00~19:30	만 찬 (부 페)

2006-01-13

제 1강연

역사를 알아야 미래가 보인다

2006. 1. 13

신 봉 승

[現] 극작가/예술원 회원

■ 학 력

○ 강릉사범,경희대 국문과와 동대학원 졸업

■ 주요경력

○ 현대문학에 시,문학평론을 추천받아 문단에 나옴.

시나리오 <두고온 산하> 당선

○ 한국시나리오 작가 협회 회장

○ 공연윤리위원회 부위원장

○ 대종상,청룡상 심사위원장

○ 99년 강원도 국제EXPO 총감독

著書: 「대하소설 조선왕조 500년」(48권), 「소설 한명회」(7권),

「성공한 왕 실패한 왕」등 다수.

역사를 알아야 미래가 보인다

신    봉   승

(극작가 · 예술원회원)

1. 역사와 역사인식

역사가 되풀이 된다고 생각하는 사람들이 뜻밖으로 많다.

찰스 다윈의 진화론進化論에서 말하는 약육강식, 약자도태, 적자생존의  이치는 역사의 틀이나 조금도 다름이 없기 때문이다. 18세기에 있었던 유럽강국의 동진東進 현상을 사회진화론社會進化論에 비견하는 것도 그러한 까닭이다.

사람에게 인격이 있는 것처럼 나라에도 국격國格과 같은 것이 있다. 지혜롭고 너그러운 사람이 타인으로부터 존경을 받는 것처럼, 나라도 지혜롭고 너그러워야 주변의 국가들로부터 신임을 받는다. 그 지혜롭고  너그럽게 되는 조건은 역사인식을 얼마나 소중이 하느냐에 따라 그 크기가 달라진다. 그러므로 국력이랄지, 힘의 뒷받침이 없는 나라의 외침은 아무리 옳은 주장이라고 하더라도 성사되는 일이 없고, 성사는 고사하고 나라도 온전하기가 어렵다.

영국의 경제학자이면서 철학자, 사회학자로 명성이 높았던 John  Stuart Mill은 그의 명저 <자유론>에서 극명하게 말하고 있다.

-국가의 가치는 필경 그 국가를 조직하고 있는 국민의 가치다. 국가의  가치는 긴 눈으로 보면 결국 국민을 구성하고 있는 개인의 가치에 의해서 결정된다. 왜소矮小한 인물을 가지고서는 위대한 사업은 결코 성취될 수 없다.

여기서 말하는 ‘왜소’는 몸집이 작다는 뜻이 아니라 ‘변변치 못하다’는 뜻이다. 그러므로 변변치 못한 백성들이 모여 사는 나라는 결코 선진화될 수 없다는 뜻이 된다.

역사를 읽는 것은 누구나 다 할 수 있다. 그러나 읽은 역사에서 인식을 찾아내고, 그 인식을 몸에 배게 하는 일은 사람에게도 어려운 일이지만, 국가에도 어려운 일이다. 가령 부정부패를 하다가 적발되어 견디기 어려운 고초를 당하는 가까운 친구를 보면서 혀를 차던 사람이 그  친구와 꼭 같은 일로 옥고를 겪는 사람들을 우리 주위에서 얼마든지 볼 수가 있다. 역사인식의 부족이 불러들이는 재앙이다.

나라도 마찬가지다. 이웃나라 일본과 같이 한국이나 중국과 같은 주변 국가에 수많은 고통을 안겨다 주었으면서도 그런 일에 대한 반성은 고사하고 마치 그런 악독했던 일들이 정당했다고 생각하거나, 주장하고  있다면 그 원인은 역사인식이 부족한데서 기인된다. 일본제국이 조선강토를 강점하였을 때, 조선왕조의 정궁인 경복궁의 한가운데에 조선총독부의 청사를 지었다는 사실, 순종황제의 거처인 창덕궁과 이웃한 창경궁에 동물원을 만들어놓고 그 이름까지 창경원昌慶苑으로 바꾸면서 황제의 소일거리로 삼게 한다는 그 발상이 참으로 한심하고 경박하지를 않았던가.

나치스 독일이 프랑스를 점령하였을 때 프랑스의 왕궁이었던 베르사유 궁전의 한 가운데에 점령군 사령부의 석조건물을 짓기는 고사하고  문짝 하나도 함부로 하지를 않았다. 만에 하나라도 나치스 독일이 베르사유 궁전에 점령군 사령부를 석조로 지었다면 유럽인들이 그들을 용서하였을까를 생각해보면 그 해답은 간단하게 나온다.

1945년, 제2차 세계대전이 끝나고 일본국에 진주한 점령군 사령관  맥아더 원수의 권한은 그야말로 일본이라는 나라를 마음대로 난도질해도 괜찮을 만한 막강한 권한이었어도 패전국 천황이 기거하는 궁성 안에 점령군 사령부를 짓기도 않았거니와 그 언저리에 접견실조차도 두지를 않았다. 이런 사실과 비교해 보아도 일본인들의 역사인식이 얼마나 경박한 가를 알 수가 있다.

역사인식은 역사를 읽는 일과 무관하다. 아무리 진지하고 소상하게  역사를 읽을 줄 알아도 역사인식을 갖추지 못한다면, 역사 그 자체가  공염불이 되기 쉽다. 그러므로 역사인식은 모든 도덕적 기능道德的 機能의 핵심일 수밖에 없다. 역사를 무엇 때문에 읽는가. 단순히 옛 날에 있었던 일을 알기위해서 읽는가. 아니다. 역사를 읽는 것은 다음시대를 대비하기 위해서다. 그러므로 역사인식을 배제한 역사란 허수아비나 다름이 없다.

2. 긍정적인 역사관이 先進化를 앞당긴다.

지금 우리가 나갈 길은 오직 선진화先進化뿐이다. 군대가 강하다 하여 선진화가 되는 것이 아니다. 핵核이 있다고 하여 선진화가 되는 것은 더욱 아니다. 선진화가 되는 기본조건은 지식인집단知識人集團이 건재하여야 한다. 건전한 지식인 집단이 있어야 나라의 격格이 높아진다. 조선왕조가 장장 500년 동안 사직社稷을 유지할 수 있었던 것은 당시의 지배층인 선비(知識人) 정신이 전재하였기 때문이다.

어니스트 사토의 친구이기도 했던 영국인 지리학자 이사벨라 버드 비숍(Isabella bird Bishop)여사가 1894년부터 4차례에 걸친 조선방문을  결산하는 책 ｢조선과 그 이웃나라들｣을 읽으면 당시 참담했던 조선의  현실을 짐작하게 된다. 그러나 낯선 나라를 바르게 이해하기에는 부족함이 많은 것도 당연하다.

-관아 안에는 조선의 생명력을 빨아먹는 기생충들이 우굴 거렸다.

-조선에서 관직을 차지하고 있는 모든 이들에게 흔히 그러하듯이, 왕은 계속해서 ‘주십시오’ 만을 요구하는 측근자와 탐욕스러운 기생동물들에 둘러싸여 있기 때문이다.

당시 조선의 실상을 잘 못 이해한 짧은 식견이라지만 이쯤 되면 망발도 이만저만한 망발이 아니다. 벽안의 여성이 읽어 내린 이 같은 조선  관아의 풍속은 시골관아의 아전들에게나 있었던 일이지 나라 전체에 만연된 것은 아니기 때문이다. 따라서 반론은 아주 간단하게 성립된다. 황희, 맹사성, 이퇴계, 이율곡, 유서애, 조중봉, 송우암, 박난계, 최면암 등 이렇게 적어가자면 끝이 없을 조선의 명현明賢들을 어찌 기생충으로 비하할 수가 있는가. 오히려 그들 지식인집단이 건재하였기에 조선왕조는 끊임없는 비판을 받으면서도, 지독하게 가난하면서도 500년 사직을 유지할 수가 있었질 않았는가.

그럼에도 불구하고 이 땅의 집권층의 일부 지식인들은 위에 인용된  비숍 여사의 잘못된 기록을 바탕으로 오늘의 기득권층旣得權層을 당시의  부패세력으로 몰아붙이면서 개혁의 대상이라고 소리친다. 아는 것이 병이라는 식자우환識字憂患도 이쯤 되면 중병이 아닐 수 없다. 전 미국 대통령 빌 클린턴이 재임 중에 가장 유념하였던 것이 자신이 다스리는 나라 미국을 완벽하게 이해하려고 노력했다는 고백을 이 땅의 정치인들은 가슴에 새겨두어야 한다.

3. 오늘의 현실과 미래의 歷史

얼마 전, 한국을 방문한 빌 클린턴 전 미국 대통령은 미국국민을 대상으로 하는 여론조사에서 미국의 역대 대통령 가운데서 로널드 레이건 대통령 다음으로 훌륭했다는 평가를 받았다.

“어떻게 해야 훌륭한 대통령이 될 수 있는가?”

이 질문에 대한 빌 클린턴 대통령의 대답은 정말로 음미해 볼만하다.

첫째, 자신이 이끄는 나라를 완벽하게 이해해야 한다. 역사의 조류            속에서 나라가 어디쯤에 있는지를 깨닫고, 그 바탕 위에서 國          민들을 통합하고, 역량을 결집하여야 한다.

둘째, 세계가 어디로 가고 있으며 더 번영된 나라와 세계를 어떻게            만들어야 하는지를 알아야 한다.

셋째, 세계에 대한 책임의식을 가져야 한다. 지금은 전 세계의 절반           이상이 민주적인 정부의 형태를 갖추고 있고, 나머지 비민주적          인 국가도 이미 상당수는 민주주의 논리이나 자유경제 및 開放          무역의 필요성을 공감하고 있다. 대통령은 세계적 사안들에 대          해 책임감을 공유해야 한다.

역사인식에 투철하다고 밖에 할 수가 없으리만큼 완벽한 대답이라는  생각이 든다. 우리 정치지도자들이 명심해야 할 대목임도 물론이다. 같은 날, 같은 장소에서 피력한 빌 클린턴의 리더십의 요건 또한 재음미할만하다. 첫째 비전, 둘째 전략, 셋째 실천력, 넷째 인내심을 들었다. 이 네 가지는 빌 클린턴 개인의 리더십의 요건이라기보다 국가의 미래를 정하는 역사인식이라고 해도 무리가 없다.

2005년 초, 미국 CIA(중앙정보국)의 중앙정보위원회가 15년 후의 미래를 예측하는 리포트를 발표하였다. 2020년 중요 국가들의 경제 · 국제정치 · 기후변화 등 다양한 전망을 담고 있다.

거기에 포함된 내용을 살펴보면…, 세계 경제는 80% 성장하고, 1인당 수입은 50% 증가한다. 세계화의 과실은 중국 · 인도 등 신기술 개발 · 채택국가로 편중되고 유럽·미국은 기술경쟁에서 뒤진다. 저임금, 노동력의 이동증가로 선진국 중산층이 위협받는다.

중국 · 인도가 세계 강국으로 부상하고 부라질 · 인도네시아의 국력이 유럽 국가들을 추월한다. 석유·가스 등의 수출로 러시아가 강국으로 다시 진입하고, 일본은 중국에 대항 또는 편승 중 택일해야 하는 상황으로 몰린다.

이 같은 전망과 함께 미국의 당면과제도 면밀하게 검토하고 있다. 그러한 조건으로 기후의 변화, 이민의 증가, 천연자원과 환경, 과학과 기술, 세계정세와 세계화 등을 예시하였다.

한 나라의 흥망은 10년 또는 20년 뒤 세계의 변화를 정확이 예측할  있는 능력에 달려 있다. 중·장기 예측을 하고 그 전망을 토대로 지금부터 그 대비책을 세워야 냉혹한 경쟁 속에서 살아남을 수가 있기 때문이다.

미국의 CIA는 미래학자 · 역사학자 · 과학자 등 각계 전문가 25명으로 팀을 짰다. 그리고 ‘안티 아메리카니즘’, ‘전쟁의 본질과 변화’, ‘기후의 변화’, ‘생명공학’ 등 모든 분야를 망라한 주제로 2년간 4대륙 6개국을 돌며 25차례의 국제회의와 워크숍을 열어서 얻어낸 소중한 결과라는 사실에 우리는 눈 떠야 한다.

역사를 읽는 능력은 누구에게나 있다. 그러나 역사를 읽으면서 역사인식을 축출하지 못한다면 국가의 미래를 설정할 능력을 잃게 된다는 사실을 잘 보여주고 있다고 하겠다.

2005년 독일 최대은행 도이체방크는 2006년부터 2020년까지 15년간 아시아 국가들의 발전 속도와 전망을 예측하는 리포트에서도 역시 “세계 경제발전은 인도, 중국 등 아시아 국가들이 주도하면서 빠른 속도로 성장하면서 그 성장률도 다른 지역에 비해 크게 높을 것”라고 예측하였다.

도이체방크가 32개 주요 국가를 대상으로 한 報告書에서 향후 15년간  연평균 경제성장률이 가장 높은 나라로 인도(5.5%)를 꼽았다. 이어 말레시아(5.4%), 중국(5.2%), 태국(4.5%), 터키(4.1%), 한국은 연평균  3.3%의 성장률로 32개국 가운데 8위, 日本은 1.3%로 31위였다. 7위에 오른 인도네시아(3.5%)까지 포함하면 10위 안에 아시아권 국가가  6개국이나 들어있다.

2020년 1인당 GNP(국민소득) 전망치는 미국이 5만 달러로 1워였고, 韓國은 2만 3천 달러로 21위였다. 세계 1, 2위의 인구대국인 중국과 인도는 각각 9000달려와 5000달러로 29위와 31위가 될 것으로 내다보았다.

한편, 한국개발원(KDI)의 보고서는 그 담겨진 내용이 매우 비관적이어서 우리를 우울하게 한다. 그 대표적인 지적이 한국의 전체 산업의 노동생산성은 미국의 40%에 지나지 않는다고 지적한 점이다. 미국의 취업자 1인당 부가가치 생산액을 100이라고 했을 때 세계의 여러 나라의  예상치는 다음과 같다.

일본 120.6,  프랑스 91.5, 독일 87.1, 이탈리아 74.1, 영국 68.8, 한국 34.8 으로 나타나 있다. 또 반도체, 휴대폰, LCD 등 일부 산업이 세계적인 경쟁력을 자랑하고 있지만…, 중국의 도전이 실로 만만치 않다.

한국의 수출 품목가운데서 이미 74%가 중국과의 경쟁력에서 뒤지고 있으면서도 산업여건 또한 경쟁을 어렵게 하고 있다는 지적이다.

뿐만 아니라 이미 오래 전에 발표한 세계은행의 예측도 위에 인용한 것도 별로 다르지 않다. 세 예측이 모두 2020년을 기준으로 했다는 사실은 시사하는 바가 참으로 크다.

왜 하필 2020년인가. 이 해답도 아주 간단하다. 세계의 미래학자들이 21세기가 맞는 첫 번째 격동의 시점으로 보고 있기 때문이다. 세계의 여러 연구기관이 2020년을 전망하고 있다면 당연히 우리도 그때를 전망해 보아야 한다. 미국 예일대학의 캐네디 교수가 동북아시아의 정세를 말하면서 한국의 입지를 지적하는 대목은 우리를 화나게 한다.

“한국은 네 마리(미, 일, 중, 러)의 거대한 코끼리에 둘러 쌓여있어 이들을 화나게 하면 상처를 입거나, 심하면 밟혀서 죽을 수도 있다.”

화가 난다고 하여 아니라고 거부하기도 어렵다. 이와 같은 문제를 우리 스스로 예측하는 역사인식이 있어야 한다. 보다 구체적인 사례는 전문연구기관에 맡기면 될 것이지만, 도무지 그런 기미가 보이지 않는  것도 안타까운 일이 아닐 수 없다.

어찌 되었건, 2020년에도 대한민국은 건재할 것이지만, 나라를 운영하는 주체는 새로운 세대에 맡겨져 있을 것임은 분명하다. 지금의 40代 후반이나 50대가 대부분 은퇴하였다면 대체 누가 그때의 대한민국이라는 나라를 이끌어갈 것인가. 이 해답도 아주 간단하게 나온다. 2020년의 대한민국은 그때의 30代가 이끌어 갈 것이 분명하다. 이 엄연한 사실을 부정하거나 거부할 사람은 없을 줄로 믿는다.

자, 그때의 30代는 지금 어디에 있는가. 놀라지 말라, 초등학교 상급반 어린이들이다. 이 어린이들에게 2020年代의 세계정세, 그리고 대한민국의 정체성을 정확하게 인지시켜 놓지 않고서도 대한민국의 미래가 보장될 수 있다는 발상은 대단히 위험하다. 그렇다면 지금 시급히 서둘러서 해야 할 일은 무엇이겠는가.

2020년대의 30대들이자 대한민국의 주역들인 초등학교 상급반의 어린이들에게, 그리고 중학교의 학생들에게 우리의 주체성을 일깨워주는  일이다. 그것이 역사인식을 깨우치게 하고 심어주는 일임은 말할 나위도 없다.

정치인들이 자신의 모국을 완벽하게 이해해야 하는 것은 나라의 정체성을 바로 이끌어가지 위해서도 불가피한 일이다. 나라의 선진화가 곧 국민들의 정체성이 확립되는 데서 출발되기 때문이다. 정치의 선진화도 다를 것이 없다. 정치가 선진화되기 위해서는 지식인집단의 도덕적 건재가 전제되어야 한다. 이 외의 다른 일에 매달린 겨를이 있는가. 없다, 나는 단호히 없다고 확언한다.

위대한 리더 세종대왕의 역사인식으로 이 글의 매듭을 삼고자 한다.

“대저 政治를 잘 하려면 지난 시대의 治亂의 자취를 살펴보아야 하고, 지난 시대의 治亂의 자취를 살피기 위해서는 歷史를 상고하는 것이 최선이다.”

■ 신봉승(辛奉承) 약력

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1933년 강릉 출생.

강릉사범, 경희대 국문과와 동 대학원 졸업.

□현대문학□에 시, 문학평론을 추천받아 문단에 나옴.

시나리오 <두고 온 山河> 당선.

한국시나리오작가협회 회장.

공연윤리위원회 부위원장.

대종상, 청룡영화상 심사위원장.

현재:  대한민국 예술원 연극,영화,무용분과 회장.

추계 영상문예 대학원 대우교수.

수상: 한국방송대상, 아시아영화제 각본상, 위암 장지연상,                대한민국 예술원상 등 수상, 보관문화훈장 수훈.

저서:  대하소설 □조선왕조 500년(48권)□, □이동인의 나라(3권)□,          등과 역사에세이 □국보가 된 조선 막사발□, □성공한 왕 실         패한 왕□, ｢직언｣, ｢조선의 마음｣ 등 다수.

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주소: 경기도 성남시 분당구 서현동 92

현대 아파트 411동 902호

전화(집) 031-704-2096

연구실  723-1004 ․ FAX 733-3003

http://  www.shinb33.pe.kr

e-mail  shinbs33@hanmail.net

2006-01-13

제2강연

2006년 지방재정세제운용방향 및 과제

2006. 1. 13

박 연 수

행정자치부 지방재정세제 본부장

■ 학 력

○ 고려대학교 졸업

○ 연세대학교 대학원 졸업/공학박사(연세대`97, 도시계획 전공)

○ 美  Georgetown대학교에서 `公共政策`연구

■ 주요 경력

○ 기술고등고시 합격(1978, 제14회)

○ 인천광역시 동구청장,기획관리실장 겸 경제자유구역 준비기획단장

○ 내무부 방재계획과장,기획과장,재난총괄과장,국장급해외파견(미국)

○ 월드컵문화시민협의회 운영국장

○ 국민고충처리위원회 조사2국장

○ 행정자치부 공기업과장, 감사관, 지방지원본부장

○ 국무총리 안전관리대책기획단 자문위원(1999. 12)

○ 행정자치부 지방공기업경영진단위원회 위원(1999. 12)

○ 동북아국제비지니스중심국가 실현방안 마련 정부 실무기획단(2002. 4)

2006년 지방재정세제 운용방향과 향후과제

행정자치부 지방재정세제본부장

박  연  수  / 공학박사

‘06년은 민선 지방자치 10년간의 성과와 반성을 토대로 지방자치가 보다 심화 발전하기 위한 전략을 모색해야할 중요한 시기이다. 특히나 제4기 민선자치가 출범함과 동시에 ’지방재정 100조원 시대‘라는 지방재정의 양적 성장에 직면하게 됨으로써 지방재정이 보다 효율적이고 책임성 있게 운용되어야 한다는 정책적 의미를 던지고 있다.

참여정부 출범이후 지방재정세제 분야에서는 엄청나게 많은 변화가 이루어졌다. 지방교부세율 상향조정, 지방양여금 폐지, 균형발전특별회계 신설, 국고보조금의 지방교부세화 등을 통해 자치단체의 재원을 확충했다. 또한 '63년 지방재정법 제정 이래 최초로 예산·회계분야와는 별도로 지방계약법․지방기금법․공유재산법을 분야별로 전문화하여 제정함과 동시에, 지방재정의 자율성과 책임성을 강화하고, 운용시스템을 선진화하기 위해 지방재정 관리제도 전반에 대한 전면적인 혁신을 단행하였다.

‘06년은 이렇게 새로이 도입되고 개편된 각종 혁신제도들이 안정적으로 정착될 수 있도록 전략적으로 관리하고 지속적인 재정분권을 추진함으로써 안정되고 책임성 있는 지방재정세제의 운영체계를 구축해 나아가야할 미션을 우리에게 부여하고 있다.

Part 1. 05년도 지방재정세제의 정책성과 평가

Ⅰ. 05년도 지방재정세제분야 주요성과

1. 지방재정제도의 총체적 혁신체계 구축

'63년 지방재정법 제정 이래 최초로 지방재정법(전문개정), 지방계약․기금․공유재산법(제정) 등 4개 분야로 전문화를 완료하였다. 구체적으로 지방예산 편성지침 폐지, 지방채발행 총액한도제 도입, 지역에 맞는 계약제도 혁신 등을 통해 지방재정의 자율성을 대폭 강화했으며, 재정분석․진단제도 혁신, 공시제도 도입, 수의계약내역 공개 등 자율성 강화에 상응하는 책임성․투명성 확보방안 마련하였으며, 사업별예산․복식부기회계제도 시험운영, 지방재정정보화시스템 개발 등 지방재정 운용시스템의 선진화의 단계적 기반을 마련하였다.

2. 자치단체 자주재원 확충과 부동산가격 안정화 추진

원전을 지역개발세 과세대상(0.5원/1kwh, 약 650억원)에 추가하고, 지하자원에 대한 납세의무자 확대 및 세율인상(0.2%→0.5%)하였으며, 에너지세제 합리화계획에 따른 운수업계 보조금 재원확보를 위해 주행세율 상향조정(21.5% → 24%), 지방세수 확충을 위해 담배소비세율 인상(641원 → 772원, +131원)하였다.

또한 서민주거안정과 부동산투기 억제를 위한 부동산 종합대책 수립에 주도적으로 참여하여 보유세 강화, 거래세 완화를 추진하였다. 보유세제 개편(’04.12.31) 후속조치 이행을 위하여 재산세 과표 산정, 과세자료DB 구축, 부과징수 프로그램 전면 개편 등 자치단체를 지원하였으며, 종합부동산세 도입에 따른 부동산교부금제도 신설로 재원을 확충하고 균형적인 배분방안 마련하였다.

3. 지방교부세 재원확충 및 제도혁신

분권교부세율을 상향조정하여 지방이양사업 재원을 확충하였으며(내국세의 0.83% → 0.94%, 1,180억원 증액), 지방의 자구노력 촉진과 책임성 강화를 위해 교부세 인센티브항목 반영비율을 확대하고 수요산정항목을 단순화․합리화하였다.(인센티브 비율 : 10～30% → 50～70%, 수요산정항목 : 12개 → 9개)

4. 지적(地籍)서비스 혁신체계 구축

지적불부합지 정리, 대한지적공사 혁신, 3차원 지적체계 구축계획수립 및 고객접점 서비스 향상을 위해 지적민원 해피콜센터를 설치하였으며, 부처별로 산재된 부동산정보를 연계하여 종합부동산세 과세를 지원하는 등 부동산 정책결정의 기초자료 적극 제공하였다.

5. 국민편의의 위치정보 인프라 확충

도로명판, 건물번호판 등 도로명시설 설치를 156개 시군구에서 174개로 확대하고 그 중 101개 시군구에서 설치 완료하였으며, 「도로명주소법」제정안을 마련하기 위해 토론회, 공청회 등을 개최하고 ‘05.11 의원입법안으로 국회에 제출하였다.(’06년 1월 현재 행자위 계류중임) 영상홍보물을 제작․홍보한 결과, 국정홍보처의 조사에서 국민만족도가 ‘01년 54.1%에서 ’05년에는 63.2%로 약 10% 향상되었다.

Ⅱ. 아쉬운 점 - 지방재정세제의 개선과제

1. 세원편중에 의해 재정불균형 여전히 심각

전체 지방세수입의 61%가 수도권에 집중되는 등 세원 자체가 불균형하게 분포되어 있어 균형적인 재원확충에 근본적 한계 존재하고 있다. 예를 들면, 기준재정수입이 수요를 초과하는 교부세 불교부단체가 11개(4%)인 반면에 자체수입으로 인건비조차 해결 못하는 단체가 여전히 41개(16%)에 이르는 상황이다.

2. 자치단체의 책임성과 자립의식 미흡

행사성 축제의 남발, 재정규모에 맞지 않는 호화청사 건립 등 선심성․낭비성 예산지출에 대한 사회적 비판이 증가하고 있으며, 세금의 지출가치(Value for Money)와 비용(cost)에 대한 인식을 저하시켜 재정운용의 책임성 약화를 초래하고 있다.

3. 지방세 운영기반 부실

과세정보 관리 등 지방세정 기반의 정보화․통합화가 부족하여 국세서비스에 비해 지방세 납세서비스의 품질이 낮으며, 국세와 차별화되는 지방세 제도 및 운영 혁신방안에 대한 전문적․종합적 연구기능을 수행할 지방세 연구기관 부재한 것도 지적될 수 있다.

4. 기능이양에 대응한 합리적 재원이양 병행 미흡

사회복지 등 국고보조사업의 지방이양에 따른 재원이양이 불충분하여 지방재정의 부족문제와 지방자치단체의 불만을 초래한다는 지방의 불만이 제기되고 있다.

Part 2. 지방재정 관리제도의 혁신

Ⅰ. 지방재정법체계 개편배경 및 개편방향

1. 지방재정법의 제정취지와 변천

지방재정법은 지방자치단체의 예산․결산, 수입․지출, 계약, 공유재산관리 등 지방재정의 전 분야를 규율하는 법률로서, 지난 1963년에 제정된 이래 지금까지 시행되어 오고 있다. 지방재정법이 별도의 법률로 제정되기 전에는 지방자치에 관한 기본법으로 1949년에 제정된 지방자치법에 지방재정관련 사항들이 22개 조문 포함되어 있었는데 방대한 분량을 포괄하기 곤란하여 법률에 규정되지 않은 사항들은 자치단체 조례나 규칙으로 운영되어 재정운영상 무질서와 난맥상이 나타나는 문제가 발생하였다. 이에 따라 자치단체 실정에 적합한 지방재정법규의 제정이 요구되게 되었으며 국가의 예산회계법과 대등한 관계유지도 필요하여 1963년 지방재정법이 제정되게 되었고, 지방자치법과 더불어 지방자치의 근간을 이루는 2대법으로 자리매김하였다.

이후 1964년 지방재정법시행령과 시행세칙으로 재무회계규칙이 제정되어 지방재정관련 일련의 법체계가 구축되었고 지금까지 국가법률의 개정 등에 따라 32 차례의 개정이 이루어져 왔다.

지방재정법이 30여년간 시행되어 오면서 지방재정관리의 효율성을 도모하고 국가와 지방자치단체간의 재정협조관계에 있어 국가로부터 부당한 통제와 간섭을 막고 재정책임한계를 분명히 하는 등 독립적인 지방재정제도 확립에 크게 기여해 왔음은 주지의 사실이다.

2. 지방재정법체계 전면개편의 배경

국가의 경우 재정관련 법률이 예산․회계, 기금, 계약 등 분야별로 7개의 법률로 나눠진데 반해 지방재정법은 행정편의 위주로 단일법 체계를 고수하여 환경변화에 걸맞는 제도개선이 이루어지지 못한 것도 사실이다. 즉, 하나의 법률에 예산, 계약, 기금, 공유재산 등 복잡다단한 내용들이 백화점식으로 포괄되어 있는 실정이었다.

이로 인해 대부분의 조문이 축약되거나 세부적인 사항은 시행령 등 하위규정에 지나치게 위임되어 일반인들이 이해하기 어려웠던 한편, 계약․재산관리 등에 있어서는 단순히 국가법률을 준용토록 함에 따라 지방의 특수한 실정이 반영되지 못해 법이 현실을 따라가지 못하는 소위 “뒷북치는 제도(Back-drum system)”의 주요 원인으로 작용하고 있었다.

또한, 다양한 분야를 포괄하는 만큼 법률개정도 빈번하고 국가법령 개정에 따른 땜질식 법개정위주로 이루어져 논리적인 체계성․일관성도 부족하였다.

지방재정법은 국가의 7개 법령에 해당하는 내용을 한꺼번에 포괄하고 있어 거의 매년 개정사유가 발생하여 법제정이후 무려 32차례 개정이 있어 왔다.

< 기존 국가 및 지방재정관련 법체계도 >

국가재정		분 야		지방재정
현 행	개 선			개 선		현 행
기금관리기본법	국가재정법					지방재정법
			기 금	지방자치단체 기금관리기본법
예산회계법
			예 산	지방재정법
국고금관리법(‘02)	국고금관리법		회계·지출
국가채권관리법	국가채권관리법		채 권
국유재산법	국유재산법
			재 산	공유재산및 물품관리기본법
물품관리법	물품관리법		물품관리
국가를당사자로하는 계약에관한법률	국가를당사자로하는계약에관한법률
			계 약	지방자치단체를 당사자로하는 계약에관한법률

3. 지방재정법체계 혁신의 의의

단일법 체계 유지에 따라 발생하는 이와 같은 문제점을 해소함과 동시에 지방재정제도를 혁신하기 위해 행정자치부는 2004년부터 지방재정법체계의 대대적 개편을 과감히 추진하였다. 그 요체는 단일법 체체계를 탈피해 지방재정법을 큰 주제별로 나눠 지방재정법, 지방자치단체기금관리기본법, 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률 및 공유재산및물품관리법의 4개 법률로 분법을 만들고, 참여정부 출범이후 각 분야별로 마련된 재정혁신방안을 법률에 반영하는 것이었다.

행정자치부는 이와 같은 법률 제․개정(안)들을 성안하여 부처협의․입법예고 및 법제처 심사 등 제반절차를 이행하고 ’04.11.23 국무회의 의결을 거쳐 ‘04.12. 1 국회에 4개의 법률을 제출 하였으며, ‘05. 6.29 국회 본회의에서 지방재정법개정(안), 지방자치단체기금관리기본법제정(안), 공유재산및물품관리법제정(안)이 의결되었고, ’05. 6.30에는 지방자치단체를당사자로하는계약에관한법률제정(안)이 의결되었으며, 하위법령인 4개 법률의 시행령이 ‘05년 12월말에 공포됨으로써 지방재정법체계 혁신이 일단락되었다.

지방재정법체계 혁신의 의의는 다음과 같이 정리할 수 있다.

첫째, 법체계의 형식측면에서 분법 및 용어 수정이 이루어졌다. 이에 따라 자치단체 공무원, 일반인 등 수요자의 법이용의 편의가 도모되었고 법 관리의 효율성도 증대되었다. 용어 수정의 경우, 그간 일본식 재정용어 등을 대폭 정비하였으며 법률안 문안도 일반인들이 이해할 수 있는 쉬운 용어로 바꾸었다.

대표적인 사례로 지방재정법상 기존 “조상충용”이라는 용어를 “앞당기어 충당․사용”으로 바꾼 사례를 들 수 있다.

둘째, 지방재정운영의 패러다임을 근본적으로 전환하였다. 기존 중앙 통제위주에서 자치단체의 재정운영 자율성을 강화하고, 이에 상응하는 책임성 확보장치를 마련하였다. 지방재정의 자율성 확대를 위하여 지역특성에 따른 예산편성을 저해한다는 지적을 받아 온『지방예산편성기본지침』제도를 폐지하고 지방채발행도 건별 승인제에서 총액한도 범위 내에서 자율적으로 발행할 수 있도록 총액한도제를 도입하였다. 또한, 지방재정 운용과정이 민주적이고 투명한 절차로 이루어지도록 예산편성․집행과정에 주민참여를 확대하는 주민참여형 예산편성제도와 재정공시제도를 도입하였다. 이와 함께 재정분석․진단제도가 보다 객관성 있게 운영될 수 있도록 내실화하고, 지방재정이 기업경영에 준해서 비용개념에 입각하여 성과위주로 운용될 수 있도록 복식부기 회계제도를 도입하는 등 자치단체 자율에 기반한 책임성 강화방안도 마련하였다.

셋째, 지방계약, 공유재산 및 물품관리 분야 등의 경우 기존에 국가의 관련 법률을 준용하던 데서 벗어나 독자적인 법체계를 구축하였다. 이에 따라 지방자치단체의 특수성 반영이 가능하게 되어 현실과 괴리되어 운용됨에 따른 불합리성과 이에 따른 폐해가 해소될 전기를 마련하였다. 예를 들면, 지방계약의 경우 국가와 달리 자치단체에만 발생할 수 있는 생활쓰레기 수집운반 등의 민간위탁계약이 갈수록 증가하고 있으며 보도블럭 교체공사처럼 주민생활과 밀접하게 관련이 있는 소규모 계약이 다양하게 발생하고 있어 대규모 공사위주로 만들어진 국가계약법의 획일적인 준용으로는 복잡한 계약절차로 소요기간이 장기화되는 등의 문제점이 발생하였다. 이에 따라 매년 반복되는 소규모 보수공사의 경우 연간 단가계약제도를 도입하여 신속하고 예산절감에 기여하도록 하는 등 지방의 특성에 맞는 계약제도를 도입하였다.

4. 법률별 혁신의 기본방향

지방재정관련법					분법 사유 및 핵심사항
현 행 (1개)			개 선 (4개)
지방재정법 총12장 119조문					- 지방기금의 체계적․효율적 관리를 위한 기본사항을 규정 ※ 지금까지 자치단체조례로 설치가능 (운용의 투명성․책임성 미흡) ※ 국가도 ‘91년 기금관리기본법 제정
		기 금 제10장§110 ※자치법§135	지방자치단체 기금관리기본법
					- 현행법중 제정되는 기금, 계약, 공유 재산 및 물품관련 조항 제외하고, 기 마련된 재정혁신방안을 반영 ․지방채총액한도제 도입 근거 마련 ․복식부기회계제도 근거 마련 ․재정분석․진단에 따른 재정인센티브 부여 규정 마련 ․재정운영 공시제도 근거 마련 등
		예 산 제3장§29~§48	지방재정법
		회계·지출 제6장§49~§58
		채 권 제9장§69~§71 제10장§105~§108
					- 주민편의에 입각, 자치단체 실정에 맞는 계약관련 기본사항을 규정 ․주민참여에 의한 계약감독제 도입 ․재해복구공사 개산계약제도 도입 ․자치단체장, 지방의회의원 등에 대한 계약체결 제한 규정 등
		계 약 제7장 §59~§63 ※국가계약법 준용(§63)	지방자치단체를당사자로하는 계약에관한법률
					- 경영수익개념 도입 등 공유재산의 효율적 관리를 위한 기본사항을 규정 ․공유재산 교환요건의 완화 ․행정자치부의 특별재무조사 폐지 ․국고보조 공공시설 설치조례 사전 승인제 폐지 등
		재 산 제10장 §72~§89 물품관리 제10장 §72~§104③	공유재산및 물품관리법

Ⅱ. 지방재정법 전문개정의 주요내용

전면개정에 따라 대부분의 조문들이 개정되었지만 지방재정혁신 차원에서 새롭게 도입된 제도들을 중심으로 개정된 정책을 소개하고 주요내용을 살펴보도록 하겠다.

1. 지방채발행총액한도제의 도입(법 제11조)

지금까지 지방자치단체의 장이 지방채를 발행함에 있어 지방채를 발행하는 사업별로 행정자치부장관의 승인을 얻어야 함에 따라 지방자치단체의 자율적이고 탄력적인 재정운영이 어려우므로 이를 개선하였다. 지방자치단체가 지방채를 발행하고자 하는 경우 대통령령이 정하는 지방채발행한도액 범위 내에서는 행정자치부장관의 승인절차없이 지방의회의 의결만으로 발행이 가능하도록 지방채 발행의 자율권을 획기적으로 확대하여 지방자치단체의  환경과 특성을 반영한 탄력적인 재정운영이 가능하도록 하였다.

2. 지방자치단체의 예산편성지침 시달제도의 개선(법 제38조)

지방자치단체예산편성지침은 지방자치단체의 재정자율성을 저해하고 있다는 지적이 제기되어 이를 개선하였다. 기존규정인 행정자치부장관의 지방자치단체예산편성지침 시달제도를 폐지하되, 지방재정제도의 개요 등 지방자치단체의 재정운용에 필요한 정보로 구성된 회계연도별 지방자치단체재정운용업무편람을 작성하여 지방자치단체에 보급하고, 자치단체예산편성과 관련한 최소한의 기준만 행정자치부령으로 정하도록 하여 자치단체의 예산편성에 대한 자율성 및 안정성을 확대하였다.

3. 지방예산편성과정에의 주민참여제도의 도입(법 제39조)

지방자치단체의 장이 지방예산편성을 함에 있어 대통령령이 정하는 바에 따라 주민이 참여할 수 있는 절차를 마련하도록 함으로써 주민에 의한 자율적인 통제기능을 구축, 지방재정운용의 투명성 및 건전성 수준을 한 단계 높였다.

4. 발생주의와 복식부기 회계제도의 도입(법 제53조)

현행의 단식부기회계만으로는 행정서비스에 비용개념이 없어 지방자치단체의 재정상태 및 운영실적을 체계적으로 파악하는데 어려움이 있으므로 이를 개선하였다. 지방자치단체의 장은 발생주의와 복식부기 회계제도에 기초한 재무보고서를 작성하도록 하는 등 발생주의와 복식부기 회계제도를 2007. 1. 1부터 도입, 시행토록 근거규정을 마련함으로써 지방자치단체 회계의 투명성과 재정운영의 효율성을 향상시키는데 기여할 것이다.

5. 재정분석 및 재정진단제도의 활성화(법 제55조 내지 제57조)

그간 소극적으로 운용되어 온 재정분석 및 재정진단제도에 대해서 자치단체의 책임성 강화차원에서 새로운 분석모델을 도입, 시행코자 하였다. 즉, 행정자치부장관은 지방자치단체에 대한 재정분석 또는 재정진단결과 건전성과 효율성이 떨어지는 지방자치단체에 대하여는 재정건전화계획의 수립 및 이행을 권고하거나 필요한 지도를 행할 수 있도록 권한을 강화하였다. 또한, 재정분석 및 재정진단을 객관적이고 합리적으로 수행하기 위하여 행정자치부에 재정전문가 등으로 구성된 지방재정분석․진단위원회를 설치하여 재정분석․진단에 대한 객관성․공정성이 담보될 수 있는 장치를 마련하였다. 아울러, 자치단체별 재정분석 및 재정진단 결과에 대한 평가기능을 강화하였다. 이를 위해 행정자치부장관은 재정분석결과 건전성과 효율성이 우수한 지방자치단체와 재정진단결과에 따른 권고 및 지도사항의 이행결과가 우수한 지방자치단체에 대하여는 특별교부세를 별도로 교부할 수 있도록 해, 재정분석 및 진단제도가 실효성을 확보함은 물론 자치단체의 자발적인 노력도 유도하도록 하는 등 지방자치단체의 재정운영의 책임성 및 건전성을 높이는데 기여할 것으로 기대된다.

6. 지방재정운영상황의 공시제도 마련(법 제60조).

지방자치단체의 재정운영에 대한 지역주민의 알 권리를 보장하려는 것으로, 그 동안의 재정운영공개제도는 공개내용과 방법 면에서 주민들과는 상당히 거리감이 있었던 것이 사실이다. 이러한 문제점을 개선하기 위하여 지방자치단체의 장은 세입․세출예산의 집행상황, 채권․기금운영현황 등 당해 지방자치단체의 재정운영상황을 회계연도마다 1회 이상 지역주민에게 공시하도록 의무화 하는 등 공동공시와 지역특성에 따른 특수공시 등으로 구분하여 각종 언론매체 등을 활용, 공시하게 된다. 동제도가 시행되면 지방자치단체의 재정운영에 관한 주요사항의 계획과 실적을 정기적으로 공시함으로써 지방자치단체의 재정운영의 투명성을 높이는데 기여할 것으로 기대된다.

7. 재정의 통합지출(법 제90조)

지방자치단체 내에 지출원별로 분산되어 있는 현행의 자금지출방식을 지방자치단체에 통합지출관을 두어 통합지출이 가능하도록 변경함으로써 지방자치단체의 여유자금을 효율적으로 활용하고 재정집행의 투명성도 확대하도록 하였다.

Ⅲ. 지방자치단체 기금관리기본법 제정의 주요내용

지방자치단체 기금관리기본법의 제정목적은 지방기금의 관리․운용에 관한 기본적인 사항을 정함으로써 그동안 지방기금의 운용과정에서 나타난 문제점을 개선함으로써 지방기금운용의 공공성을 높이고, 이를 통해 지방재정 운영의 효율성을 높이고자 하는 것으로 주요내용은 다음과 같다.

1. 법률에 의한 기금 설치 제한

앞에서 살펴본 바와 같이 지방기금의 많은 부분이 지방자치단체의 의사와는 관계없이 중앙정부가 법률에 의해 설치한 법정기금이다. 이와 같이 법률에 의하여 과도하게 지방기금이 설치됨으로 인하여 지방재정운영의 자율성이 침해되고, 중앙정부가 지방자치단체에 일방적으로 재정적인 부담을 지우는 문제가 있을 수 있다. 이를 해결하기 위해 법률에 의하여 지방자치단체에 재정적인 부담이 되는 기금을 설치하고자 하는 경우 소관 중앙행정기관의 장은 미리 행정자치부장관과 기금신설의 타당성에 대하여 협의하도록 하였다. 그리고 협의과정에 지방자치단체의 의사를 반영하기 위해 행정자치부장관은 협의를 하기 전에 관련되는 지방자치단체의 의견을 듣도록 하고 있다.

현재도 법을 제정하는 과정에서 협의를 하도록 되어 있으나, 별도의 협의절차를 명시한 이유는 법 제정과정에서의 협의는 해당부처의 동의가 없어도 관련절차를 이행할 수 있으나, 법에 별도로 협의를 명시할 경우에는 해당부처의 동의가 없는 경우에는 절차의 진행이 어렵다는 차이가 있다.

2. 기금의 존속기한 설정

감사원 감사결과에 따르면 기금설치 목적이 달성되었거나 기금적립이 제대로 되지 않아 사실상 목적달성이 어려운 기금도 계속 존치하는 사례가 다수 있는 것으로 나타나고 있다. 이에 ‘지방자치단체 기금운용지침’으로 신규로 설치되는 기금의 경우 5년 이내의 존속기한을 설정하도록 권고하고 있으나, 2002년부터 2003년까지 설치된 239개 기금 중 2.5%에 해당하는 6개 기금만이 존속기한을 설정하고 있어 실효성이 미흡한 실정이다. 이와 같이 존속기한의 설정여부 자체를 지방자치단체 자율로 할 경우 거의 지키지 않는 현실을 감안하여 법률에서는 기금의 일몰제(sunset system)를 도입하여 지방자치단체가 기금을 신설하여 운용하고자 할 경우에는 기금의 설치목적을 달성하기 위한 최소한의 존속기한을 조례에 명시하도록 하여 기금을 정비하고자 한다. 존속기한이 경과한 이후에도 기금의 존치필요성이 있을 경우에는 조례의 개정을 통해 존속기간을 연장할 수 있다.

3. 기금운용계획 변경에 대한 지방의회의 통제 강화

현재 기금운용계획의 변경은 지방의회의 의결 없이 가능하고 변경운용 후 결산서에 반영하여 지방의회에 보고하고 있다. 이로 말미암아 지방자치단체의 자의적인 기금운용계획 변경 및 집행이 우려되며, 실제 감사원 감사 결과 사회단체 편법지원 등 선심성 집행이 증가한다는 지적도 있었다. 예산의 경우는 예산 성립 후 변경하고자 하는 경우에는 지방의회에 추가경정예산안을 제출하여 심의․의결을 받도록 하고 있어, 지방기금의 경우도 기금운용에 대한 지방의회의 통제를 강화함으로써 기금의 자의적 집행의 소지를 제도적으로 최소화시키려는 것이다. 법률에서는 지방자치단체의 장은 기금운용계획의 주요항목(장․관․항)지출금액의 10분의 5를 초과하여 변경하는 경우에는 지방의회의 의결을 얻도록 하고 있다. 즉, 주요항목기준 50% 범위 내에서 지출의 탄력적인 운용이 가능하며, 주요항목지출금액의 변경되지 않는 범위 내에서 세항 간  전용도 허용된다. 다만, 탄력적인 운용이 필요한 재난및안전관리기본법에 의한 재난관리기금과 재해구호법에 의한 재해구호기금의 경우는 예외로 하였다.

중앙기금의 경우 금융성기금은 주요항목 지출금액의 10분의 5, 금융성기금 외의 기금은 주요항목 지출금액의 10분의 3이상을 변경하고자하는 경우 국회에 제출하도록 하고 있다.

4. 기금운용의 성과분석

현재까지 지방기금의 경우 운용에 대한 체계적인 분석 및 평가체계가 미흡함으로 인하여 기금사업과 자금운용에 대한 성과분석과 지속적인 점검․평가 등의 기능이 취약하였으며, 기금의 존치여부에 대한 평가도 전무하여 한번 설치되면 대부분 계속 유지되고 있는 실정이다. 이와 같은 문제를 인식하여 법률에서는 지방기금에 대한 분석시스템을 구축하되, 지방자치단체의 자율성을 최대한 보장하기 위하여 지방자치단체의 장이 스스로 회계연도마다 기금운용의 성과를 분석하도록 하고 그 결과를 지방의회에 제출하도록 하여 지방의회에 의한 통제가 이루어질 수 있도록 하였다. 또한, 그 결과를 행정자치부장관에게도 제출하도록 하고, 행정자치부장관은 제출된 기금운용 성과분석 결과를 확인․점검하여 기금운용의 성과가 현저하게 떨어지는 지방자치단체에 대하여는 기금운용의 성과향상을 위한 조치를 권고하고, 필요한 경우 확인․점검결과와 권고내용을 공개할 수 있도록 하고 있다. 성과분석의 기준은 기금사업의 성과, 자산운용의 성과와 기금의 존치여부 등이며 구체적인 성과분석의 기준을 제시하여 전국적으로 통일적인 성과분석이 이루어질 수 있도록 할 계획이다. 지방자치단체의 부담경감을 위해 3년마다 전체 지방기금에 대한 성과분석이 이루어지도록 할 계획이다.

중앙기금의 경우 회계연도마다 기금의 운용실태를 조사하여 평가하고 3년마다 기금의 존치여부도 평가하고 있다.

5. 여유자금의 생산적 활용방안

〔그림 1〕 지방기금 여유자금 관리 모델

자치단체

운용부서

통합관리기금

※ 일부 자치단체 설치

각 기금별로 운용

↑ 여유자금

자치단체

조    합

운용부서

자치단체

지역발전협력기금

↑ 여유자금

통합관리기금

※ 일부 자치단체 설치

↑ 여유자금

각 기금별로 운용

⇨

〈현 행〉                              〈개 선〉

자료: 행정자치부 내부자료

기금 여유자금 운용의 문제점을 개선하기 위해 2000년도에 ‘통합관리기금설치조례’의 제정을 권고하였으나, 2004년 말 현재 35개 지방자치단체만이 통합관리기금을 설치하여 운용하고 있다. 서울, 인천, 부산 등의 경우는 통합관리기금을 설치하여 기금의 여유자금을 채무의 조기상환과 지역SOC사업에 융자하고 있다. 한편, 자치단체별로 기금재원의 과부족 상황이 크게 다르며, 지방자치단체 간 기금여유자금의 공동 활용이 불가능하여 기금 운용의 효율성이 저하되는 측면도 있다. 따라서 지방기금의 여유자금을 통합하여 투자재원이 부족한 지방자치단체에 융자하는 등 전국적인 차원에서 지방기금의 여유자금 활용방안의 마련이 요구되고 있다.

광역 12(서울, 부산, 인천, 광주, 대전, 울산, 경기, 충남, 전북, 전남, 경남, 제주), 기초 23(서울 광진․도봉․은평․송파․구로, 인천 남동, 광주 남구․북구․광산구, 경기 수원, 충남 천안, 전남 목포․나주․담양․곡성․해남․함평․영광․장성․신안, 경남 밀양․창녕․고성․합천)

'03년 말 현재, 경기도는 1조 4,278억원의 지역개발기금 융자잔액이 있으나 일부 지역은  민간자금을 활용하고 있다.

외국의 경우에도 미국의 텍사스 성장기금, 일본의 공영기업금융공고 등과 같이 여유자금을 통합하여 운용하는 사례가 있다. 중앙정부의 경우도 기금의 여유자금을 효율적으로 활용하기 위하여 장기성 여유자금은 공공자금관리기금, 재정융자특별회계, 연기금 투자풀 등에 예탁하고 있으며, 단기성 운용자금은 요구불 예금이나 단기성금융상품에 예탁하고 있다.

법률에서는 지방기금의 여유자금을 통합관리하고 이를 재정융자 및 지방채 상환 등에 활용하기 위하여 지방자치단체별로 통합관리기금을 설치할 수 있도록 하고, 2이상의 지방자치단체가 조합을 설립하여 지방자치단체 상호간 기금의 여유자금으로 지역발전협력기금을 설치할 수 있도록 하고 있다.

<표> 외국의 여유자금 활용사례
구 분	주 요 내 용
미 국 (텍사스 성장기금)	- 텍사스주의 영구대학 교육기금(Permanent University Fund) 등 4개의 주요 기금으로 구성(‘02기준 318백만$ 투자) - 텍사스성장기금관리회사가 기금 운용 중
일 본 (공영기업 금융공고)	- 자치단체에 저리자금 융자를 위해 1957년 설립, - 재원 : 지방공무원 공제회 연고채 및 정부보증, 공모채 등 (‘97년 기준 자본금 166억엔) ※ 지방채 발행액의 12% 수준 인수
프랑스 (Dexia-CLF)	- 자치단체의 기금 중 여유재원을 모아 전 세계적으로 투자하는 투자 풀 형태의 Dexia-CLF회사 설립 ※ Dexia는 유럽지역 15위권 이내 규모의 금융기관
자료: 한국재정․공공경제학회, 지방자치단체기금의 효율적 설치․운용방안, 2004. 9

6. 지방기금운용의 발전을 위한 정책적 제언

지방기금은 예산과는 별도로 설치되어 운용되고 그 목적이 제한되는 관계로, 그 수와 규모가 증가하는 것은 그만큼 지방자치단체의 재원의 용도가 정해지는 비율이 높다는 것을 의미한다. 즉, 지방기금의 증가는 사업 분야와 그 분야에 투입될 재원 규모가 결정되는 결과가 되고 이로 인해 지방자치단체의 사업 우선순위 결정을 왜곡시키고, 재정의 경직성을 높일 수 있다는 것이다. 또한, 지방기금은 예산에 비해 탄력적인 운용이 가능하나 이 것을 뒤집어서 말하면 통제가 미약하여 자의적인 집행의 문제도 있을 수 있다는 것이다. 이와 같이 지방기금이 가지는 문제점의 많은 부분은 지방기금제도가 가지는 특성에서 비롯된 것이다. 따라서 지방기금제도를 개선한다는 것은 지방기금이 가지는 특성을 어느 정도까지 보장할 것인가를 결정하고 이로 인해 나타날 수 있는 부작용을 최소화할 수 있는 방안을 만드는 것이라고 할 것이다.

앞에서 살펴본 바와 같이 지방자치단체 기금관리기본법은 탄력적인 운용이라는 지방기금의 기본적인 특성을 유지하면서 전국적인 통일성 유지와 효율성 제고를 위한 필요한 최소한의 내용만을 규정하고 있다. 앞으로 하위 법규 제정과 지역발전협력기금 조성을 위한 조합의 구성을 추진함에 있어서도 지방자치단체의 자율성을 최대한 보장하고 지방기금제도가 가지는 취지를 살릴 수 있는 방향으로 제도를 개선해 나갈 것이다. 이러한 제도개선 방향에 대한 지방자치단체의 이해와 협조를 통해 지방자치단체 기금관리기본법 제정이 지방기금운용의 공공성과 지방재정운영의 효율성 제고라는 법 제정목적을 이룩할 수 있기를 기대한다.

Ⅳ. 지방자치단체를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제정의 주요내용

지방행정의 주체인 지방자치단체는 주민들의 공공복리를 증진하기 위하여 재정확충을 위하여 노력하는 한편, 짜임새 있는 살림살이를 하기 위하여 재원을 효율적으로 배분하기 위하는 노력을 하고 있다. 또한 이미 짜여진 예산이라 하더라도 최소한의 비용을 투입하여 최대한의 효과를 높이기 위한 노력은 사경제(私經濟)에서 뿐만 아니라 지방재정운용에서도 나타날 수밖에 없다. 자치단체는 그 스스로의 경제생활을 영위하기 위하여 공공시설물을 설치하거나, 공유재산의 취득·매각, 공공재를 구매하는 등 상시 거래행위를 하게 되며 그러한 거래행위 상대자를 선정하고 이행상태를 감독·검사하고 그 대가를 지급하는 일련의 과정을 지방계약제도라고 할 수 있다. 계약의 법률적 성질은 □서로 대립하는 두개 이상의 의사표시가 합치된 법률행위이며 채권의 발생을 그 목적으로 하는 것□이라고 말할 수 있으나 이러한 계약의 의미는 계약과정중 하나라도 할 수 있다.

지방계약과정을 살펴보면 입찰 → 낙찰자결정 → 계약 → 계약이행 → 감독 → 검사 → 대금의 지급 형태로 이루어지며 이러한 재정집행과정은 경제에도 영향을 미치게 된다. 지방자치단체의 거래행위는 종국적으로 국민이 낸 세금을 얼마나 효용성과 가치가 있게 집행했는지를 판가름하는 척도가 될 수도 있기 때문에 중요한 관심사가 될 수밖에 없다.

그동안 지방자치단체의 계약제도는 별도로 운용하지 않고 국가의 계약제도를 준용하여 왔다. 이는 국가와의 통일성을 유지하고 실무공무원과 입찰참가자의 번거로움을 피하는데 그 목적이 있었으나, 그동안 민선지방자치의 도래 등 지방행정 환경이 급속히 변화되면서 행정계약환경 변화가 발생하고 이에 맞는 계약제도의 개선이 요구되어 왔다. 현행 지방자치단체는 연간계약의 규모가 17.7조원에 이르고 있으며 그중에서 공사계약이 15.1조원 정도의 규모로 전체 규모의 85.3%를 차지하고 있다.

구 분	계	공 사	용 역	물품
건수(천건) 금액(조원) 비율( % )	104 17.7 100	61 15.1 85.3	18 1.7 9.7	25 0.9 5.0

지방계약에 관하여 지방재정법에 일부가 규정되어 있으나 대부분은 □국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률□을 준용하도록 지방재정법 제63조, 동시행령 제70조에서 규정하고 있다. 그러나 지방행정의 환경이 변화가 가속화되면서 지방자치단체에서만 나타날 수 있는 계약의 형태가 점차 늘어나고 있다.

	지방자치단체만 발생하는 계약의 유형 예시
노점상정비 위탁계약, 생활쓰레기 수집운반, 상·하수도검침, 노상유료주차장 운영 등 민간위탁계약, 각종 조형물의 제작 등

또한 지방자치단체의 계약은 응급재해복구사업, 상수도관 파손복구, 차선도색, 신호등 수리·교체, 보도블럭 교체, 산불피해 복구 등 주민생활과 밀접하게 관련이 있는 계약의 형태가 다양하게 발생되고 있다. 주민생활 관련 사업이 많다보니 아무래도 소액사업이 많아지게 되고 사업의 대상도 국가기관과는 대조를 이룰 수밖에 없게 된다.

국 가 기 관		자 치 단 체
▪대규모/ 고도의 기술 ▪전국단위/ 종류가 정형화 ▪고속도로·철도·댐·공항 등		▪중·소규모/ 일반기술 ▪주민밀착형사업/ 종류가 다양 ▪농로·하천·보도블럭 교체 등

앞에서 기술하였듯이 지방계약에 관한 사항은 지방재정법에서 국가계약법을 준용토록 함에 따라 지방계약의 특성을 반영하는데 한계로 작용하여 왔다. 우선 법령체제가 “중앙관서의 장” 체제로 되어 있어 자치단체의 구조와 맞지 않아 법령해석상에 어려움이 있어 왔다. 예를들면 국가계약법에는 각 부처가 재경부와 적격심사기준을 협의하도록 하는 규정을 지방자치단체에 이를 준용하면 모든 자치단체가 행정자치부의 승인을 받아야 하는 모순이 발생하기도 하는 것이다.

국 가 기 관		자 치 단 체
▪재경부 ⇒ 국가계약법·령·규칙 ⇓ ▪재경부 ⇒ 회계예규(24개) ⇓ ▪각부처(조달청) ⇒ 자체규정 운영		▪지방재정법·령·규칙 일부적용 ▪국가계약법·령·규칙 일부 준용 ⇓ ▪행자부예규 6개, 재경부예규 18개 준용 ⇓ ▪지자체 ⇒ 자체규정 없음

또한 지방에만 발생하는 여러 가지 제도상의 문제점 등을 개선할 수 있는 제도 자체가 없다보니 변화되는 지방계약제도의 환경에 대처하기가 곤란 할 수밖에 없다. 예를 들면 자치단체는 중앙정부와 달리 여러 가지 환경적 특수성으로 계약과정에서 부조리의 개연성이 크고, 전문성 부족 등으로 인한 예산낭비 요인 등에 대한 대응방안 마련 등을 위하여 □제도의 틀□ 마련이 불가피해진 것이다. 한편, 매년 반복되는 재해복구공사의 늦장복구문제, 무더기수의계약 체결문제 등도 결국은 지방계약법 제정의 필요성을 더욱 요구하고 있다. 이러한 입법의 필요성과 함께 참여정부의 지방재정개혁의 일환으로 지방재정법을 분법(分法)하면서 지난 8. 4일자로 지방계약법(약칭)이 공포되었다. 민선자치 10년만에 □전세살이□ 하다가 □내집□을 마련하는 실로 역사적인 순간이었다. 지방계약법은 ①지방계약의 특수성반영, ②입찰·계약·시공과정의 투명성 확보, ③계약의 경제성·효율성 확대라는 3대 제정방향을 정하여 지난 2004년부터 제정작업에 착수하였으며 중요한 내용을 요약하면 다음과 같다.

1. 지방특성에 맞는 계약제도 도입

(1) 재해복구 공사의 개산계약제도 도입

매년 수해가 발생하면 복구공사를 위한 설계만 하는 데 평균 60여일 소요되는 등 이행절차가 오래걸래 신속한 재해복구를 추진하기 어려웠으며 자치단체는 빨리해야 한다는 압박감 때문에 무더기 수의계약을 체결하다 보니 그 과정에서 특혜시비 등 부작용이 발생되었다. 이러한 문제점을 해소하기 위하여 긴급한 공사에 대하여는 설계와 시공이 동시에 이루어지면서 경쟁입찰을 통하여 사업자를 선정하도록 하는 개산계약제도(槪算契約制度)를 도입하였다. 개산계약제도는 미리 개략적인 공사금액으로 계약을 체결하되 시공이 완료되는 시점에서 최종 정산하는 계약방법으로, 재해복구를 2개월 정도 앞당기면서도 경쟁입찰방식을 선택함으로써 투명성을 높이는 데 그 의미가 있다고 할 수 있다.

(2) 소액보수·복구공사의 연간단가계약제도 도입

매년 반복적으로 발생하는 보수·복구공사이면서 긴급한 소규모 공사(예 : 도로·관로·복구, 차선도색, 신호등 유지·보수 등)에 대해서는 연초에 단가입찰을 실시하여 업체를 투입토록 함으로써 신속한 보수·복구가 이루어지도록 하였다. 경쟁입찰을 통하여 사업자를 선정하도록 함으로써 예산절감 효과를 높임과 동시에 예산집행의 투명성이 높아지게 된다.

(3) 공사의 시공과정에 주민참여감독제 도입

주민생활과 밀접한 관련이 있는 마을진입로, 소하천, 상·하수도 관로, 마을회관 등의 공사 시공시에는 주민대표자 또는 주민대표자가 추천하는 전문가 등이 공사의 시공과정에 참여토록 하여 불법·부당 행위나 주민불편사항을 자치단체에 시정하도록 요구하는 주민참여감독제가 도입된다. 동 제도는 주민생활과 직접적으로 관련이 있는 공사로만 한정하도록 하고 분야별 전문가들이 참여하게 함으로써 주민참여감독제의 실효성을 높일 계획이다.

(4) 주민공동사업을 자치단체가 대행 가능

지자체에는 주민들이 국가나 자치단체의 보조금을 지원받아 시공하는 사업이 많으며, 대표적인 사례로 수해발생시 농경지 피해복구, 재래시장 개선, 경로당·마을회관 건립 등이 있다. 사업을 시행하는 과정에서 주민들의 전문성 부족으로 사업자 선정, 하자검사, 공사비 책정 등에서 곤란을 겪는 경우가 상당수 발생하여 왔다. 이러한 문제를 해소하기 위하여 주민들이 자치단체에 요구해 올 경우 자치단체가 이들로부터 최소한의 직접경비만을 받아 사업을 대행할 수 있도록 함으로써 주민들의 부당한 손해발생을 예방하고 시공의 품질을 높이도록 할 계획이다.

2. 입찰·계약·시공과정의 투명성 확보

지자체는 조달청 등 계약전문기관에 비하여 입찰·계약의 전문성이 부족한 것이 사실이며 이로 인하여 계약의 체결 및 이행과정에서 외부로부터 일부 오해나 불신이 발생해 온 것이 사실이다. 이러한 문제점을 보완하기 위하여 일정금액 이상 중·대형공사의 입찰 및 계약에 대해서는 계약관련 전문가들이 참여하는 “계약심의회”를 구성하여 이들로 하여금 당해 계약과정의 적법성 및 적정성에 대한 심의를 의무적으로 거치도록 함으로써 입찰 및 계약과정의 전문성을 보완해 나갈 계획이다. 현행 지방자치법 등 관련법령에 자치단체장이나 지방의회의원은 그 자치단체에 대하여 영향력을 행사할 수 있는 위치에 있기 때문에 본인 명의의 사업자를 대하여 당해 지자체와 영리목적의 거래를 금지하도록 규정하고 있으며 단체장은 공무원법상의 공무원으로서 영리목적의 겸직을 하지 못하도록 하고 있다. 그러나 이러한 규정들은 대표자 명의만 변경하면 쉽게 이를 피해갈 수 있기 때문에 지방계약법에 본인·배우자와 이들의 직계존·비속이 대표자이거나 이들과 계열회사 관계이거나 이들의 자본금 합산 비율이 전체 자본금의 50% 이상인 사업자도 당해 자치단체와 영리목적으로 하는 수의계약체결을 금지하도록 함으로써 부당한 영향력을 행사할 수 있는 소지를 원천적으로 차단하여 계약의 투명성·공정성을 확보해 나갈 계획이다. 수의계약은 그동안 발주자가 우수업체를 용이하게 선정할 수 있는 장점에도 불구하고 비리의 온상이라는 지적을 받아 왔다. 이런 문제점을 개선하기 위하여 수의계약의 과정과 내역을 모두 인터넷에 공개토록 하고 수의계약 대상, 계약금액 산정, 업체선정 절차 등을 구체화함으로써 수의계약의 투명성을 확보해 나갈 계획이다.

3. 계약의 경제성·효율성 확대

현행 각 시·군·구에서는 동일한 물품을 구매하는 경우에도 각 기관별로 구매함으로써 구매가격에 차이가 커 예산을 낭비하는 사례가 많았으나 앞으로는 각 시·군·구에 공통적으로 소요되는 물품을 해당 시·도에서 입찰을 통해 가격을 결정하고 업체를 선정하도록 하는 “제3자를 위한 단가계약제도”가 도입된다. 이럴 경우 수요자인 시·군·구는 싼 가격으로 물품구매가 가능하고 품목별로 다양하게 업체군(郡)을 선정하여 물품유형을 다양화할 수 있고 품목별 옵션구매도 가능해진다. 또한 현행 각 자치단체는 공사 등의 발주물량 정도에 따라 분야별로 전문성이 취약한 기관이 많고 이로 인한 예산낭비와 부실시공 요인이 내재되어 왔으나, 앞으로는 지방자치단체별로 공사의 특성에 따라 전문성이 취약한 부분에 대하여 외부 전문기관에 계약사무의 위탁이 가능해짐에 따라 지방계약담당공무원들의 전문성을 보완할 수 있게 된다.

4. 지방계약제도의 발전을 위한 정책적 제언

□지방계약법□ 제정은 때늦은 감은 있으나 다양한 지방계약의 특성을 반영하고 지방자치단체 계약의 투명성을 확보하기 위한 기본적인 틀을 마련했다고 할 수 있다. 물론 처음부터 한꺼번에 모든 제도를 완벽하게 갖춘다는 것은 쉽지 않은 일이나 그동안 전통적으로 운영되어 왔던 국가계약제도의 큰 틀의 범위를 유지하면서 지방의 특성이 반영될 수 있도록 지속적으로 보완해 나아가야 한다.

Ⅴ. 공유재산 및 물품관리기본법 제정의 주요내용

공유재산은 토지, 건물 등의 부동산을 중심으로 한 지방자치단체의 자산이며, 가치상으로나 기능상으로나 지방 행․재정의 운용에 중요한 위치를 점하고 있다.  공유재산에 관한 사무는 새삼 설명할 필요가 없이 지방행․재정 운용상의 물적 수단인 공유재산의 취득․관리 및 처분에 관한 것이다. 지방 행․재정의 효율적 운용을 확보하려면 이를 공정하고도 효율적으로 운용해야만 한다. 특히 민선자치시대의 지방행정에 대한 수요의 증대와 토지, 건물 등 고정자산 위주에서 유․무체 재산을 통합한 ‘종합자산관리’체계로 확대되는 추세이며, ‘권리보존’중심에서 ‘수익성 제고’중심으로, ‘현상유지관리’위주에서 ‘운용효율성 극대화’지향으로 재산관리 패러다임이 변하고 있다. 지방자치단체가 보유하고 있는 토지․건물 등 공유재산은 총 156조원 수준에 이르는 방대한 규모이나, 그동안 공유재산의 효율적 활용을 통한 수익창출 노력이 저조했고 지자체의 자율성을 보장하는 제도가 미비하고 행정편의 위주로 주민들의 불편요인이 상존하고 있었으며 해석상 논란이 있는 조항이 다수 있어 기관간, 민원인간 이견사례가 빈번하였다 또한 공유재산 및 물품을 체계적으로 관리할 제도적 장치가 미비하고 법규정이 지방재정법 내에 분산 나열되어 있어 복잡하고 이해에 어려움이 따랐다.

이러한 문제점을 개선하기 위하여 공유재산의 생산적 활용도를 제고하고 분권화․자율화 취지에 맞게 제도개선을 하였으며, 지방재정법에서 분리 독립된 법체계를 구축함으로써 지방자치단체의 공유재산 및 물품관리의 체계적․독자적 발전 전기를 마련하게 되었다.

참여정부는 재정분권을 핵심전략으로 선정하여 재정혁신을 추진 중인데 이러한 혁신이 성공적하기 위해서는 단순히 중앙정부 권한을 자치단체로 위임하는데 그치지 아니하고 해당 자치단체의 지역경제 활성화 및 주민들의 요구에 부합될 수 있도록 그에 상응한 책임성 있는 관리 시스템 구축도 병행되어야 실효성이 확보될 수 있다. 이번에 제정된 공유재산 및 물품관리법은 공유재산 및 물품관리의 일대 혁신을 요하는 사항인 만큼 법령 제정안 마련시 다음과 같은 기본원칙을 마련하여 추진하였다.

첫째, 자치단체 공유재산 및 물품담당자 연찬회, 국․내외사례 등 관련자료 수집, 공유재산 전문가 및 이해관계자의 의견수렴 등 제도개선 사항에 대하여 종합적인 검토를 하였다.

둘째, 공유재산 및 물품관리법은 단순히 지방재정법에 속한 사항을 분법하는 것이 아니라 지방자치단체의 현실에 비추어 국유재산법과 달리 적용되는 특성을 법안에 규정 할 수 있도록 하였다.

셋째, 지방자치단체의 자율성을 확대하고 법률 문안을 일반인도 쉽게 이해할 수 있도록 쉬운 용어로 바꾸었다.

위와 같은 원칙에 의하여 중앙정부의 권한 중 일부를 지방에 이양해 지방의 자율과 창의성을 보장하고 주민에게 이중적인 부담을 주는 가산금의 폐지 등 주민부담을 경감하였다. 또한 공유재산에 지역특화 시설유치를 확대하는 등 규제완화로 지역경제 활성화를 촉진하고 절약․보존위주의 관리방식에서 효용극대화를 위한 방식으로 전환하는 등 국유재산법 체계를 기본골격으로 하되 자치단체 특성에 맞게 법령체계 구성 및 제도개선을 반영하였으며 공유재산의 종류별로 내용을 한곳에 정리하는 등 단순명료하게 법안을 정비하여 수요자의 이해편의를 제고하였다.

공유재산 및 물품관리법은 단순히 분법하는 것이 아닌 만큼 수시로 담당자들 간에 격의 없는 토론을 하여 수정의 필요성이 있는 때에는 전문가의 자문과 합의에 의해 결정하는 방식으로 ‘04. 8월까지 행정자치부안을 확정하였다. 이후 ‘04. 9월까지 공식적인 부처협의 및 입법예고 과정을 거쳤고, ’04. 10월 법제처 심의 및 당정협의 등 제반절차를 걸쳐 차관회의(‘04.11.18)와 국무회의(’04.11.23)를 통과한후 대통령 재가를 받아 2004년12월1일 국회에 제출되었다. 또한 2005년 6월 행자위 및 법사위의 법안심사를 거쳐 본회의 의결(‘05.6.29)되어 2005년8월4일 공포를 됨으로써 공유재산 및 물품관리법 제정이라는 대역사를 성공적으로 이루어 냈다.

공유재산 및 물품관리법 제정의 주요내용은 다음과 같다.

1. 공유재산의 범위 및 구분

공유재산의 범위 등에 대하여 현행 지방재정법시행령에서 규정하고 있으나 공유재산의 체계적 관리를 위하여 법률에서 규정하여야 할 사항이며, 그 구분과 종류에 대하여 개념을 명확히 함으로써 다른재산과 구분을 명확히 하여 적정하고 효율적인 운영을 확보할 수 있을 것으로 기대된다.

2. 행정재산 및 보존재산의 사용․수익허가기간 명시

지방자치단체의 조례에 규정되어 있는 행정재산 및 보존재산의 수익허가기간을 법률에 규정함으로써 국유재산법과 연계성을 확보하여 국유재산과 형평을 기하고 위 기간을 단기로 함으로써 당해 행정재산 및 보존재산의 용도와 목적 등에도 부합될 것이다.

3. 행정재산 및 보존재산의 위탁관리시 재산이용료와 위탁보조금의 상계허용

지방자치단체의 장이 지방자치단체외의 자에게 행정재산 및 보존재산의 관리를 위탁하는 경우 당해 재산의 이용료는 지방자치단체에 귀속되고, 이와 별도로 위탁을 받은 자에게 위탁보조금을 지급하고 있어 이용료징수절차가 복잡하며, 위탁을 받은 자의 노력으로 당해 재산의 이용도가 제고되어도 이용료 수입 증대에 대한 반대급부가 없었던 문제점을 해소하기하기 위하여 상계처리를 허용 하는 것이다.

재산이용료와 위탁보조금의 상계처리를 허용함으로써 행정재산과 보존재산을 위탁받은 자가 직접 이용료를 징수 ․ 사용할 수 있어 징수절차가 간소하여지고, 이용료의 수입증대시 그 증가분의 일부 또는 전부를 위탁받은 자의 수입으로 함으로써 당해 재산에 대한 관리의 효율성이 제고되며, 주민만족도가 높아질 것으로 기대된다.

4. 물품관리에 대한 정보공유

국가기관 및 지방자치단체의 물품관리에 관한 기준 및 정보 등이 개별적으로 관리되고 있어 물품관리에 대한 효율성이 저하됨에 따라 이를 상호 공유하고 협조할 수 있는 체제를 구축하여 국가 전체적인 물품관리의 효율화를 기할 수 있을 것으로 기대된다.

5. 공유재산 및 물품관리 공무원에 대한 예산성과금 및 관재활동비 지급

공유재산의 매각 ․ 대부 및 소송업무 등 공유재산 담당부서의 업무가 과중하고, 민원이 많이 발생하는 등 그 중요성에도 불구하고 기피부서로 인식되어 당해 업무담당자의 교체가 빈번하고 이에 따라 그 전문성이 저하되는 문제점을 개선하려는 것으로 공유재산을 담당하는 공무원의 사기를 진작함으로써 담당공무원의 전문성을 제고하고, 공유재산의 효율적인 관리를 통하여 지방재정의 건전성을 확보하게 될 것으로 기대된다.

6. 행정재산 등의 파손에 대한 가산금 폐지

기존의 지방재정법에서는 행정재산 또는 보존재산의 사용 ․ 수익허가를 받은자가 관리소홀로 재산상의 손해를 발생케한 경우 사용료의 금액을 넘지 않는 범위 안에서 가산금을 징수할 수 있는 규정으로 인하여 사용자에게 이중부담이 되며, 손해보험 또는 손해배상 청구로 대체가 가능하기 때문에 부담 경감 차원에서 폐지하였다.

7. 국고보조 공공시설 설치조례에 대한 사전승인제도 폐지

설치 경비를 국고에서 보조받는 공공시설에 관한 조례를 지방의회 의결전에 행정자치부장관의 승인을 거치도록 규정하고 있어 지방자치단체의 자율권을 침해하고 있었으나 지방분권 시대에 부응하여 지방자치단체 공공시설에 대한 조례사전 승인제도를 폐지함에 따라 자율권이 확대될 것이다.

8. 행정자치부장관의 특별재물조사 폐지

행정자치부장관은 특히 필요하다고 인정될 때에는 자치단체 대해 특별재물조사를 실시할 수 있으며, 당해 특별재물조사를 조달청장에게 의뢰할 수도 있어 자치권의 침해소지가 되었던 것을 자치단체가 2년마다 정기재물조사를 실시하고 있기 때문에 추가적인 재물조사 보다는 통상의 감사 기능을 통해 감독기능을 수행함이 바람직하기에 폐지하여 자율화 취지에 맞게 제도를 개선하였다.

9. 공유재산 및 물품관리 발전을 위한 정책적 제언

법에 규정되어 있는 기준이나 조항 등은 어디까지나 도달해야할 최소한 수준이나 주요사항만 담고 있을 뿐으로 공유재산 및 물품을 관리하는데 필요하거나 발생할 수 있는 모든 사항을 규정하고 있지는 아니한다. 이번에 제정된 공유재산 및 물품관리법의 성공여부는 제정목적에 충실하게 운용하는 행정의 운용의 미를 지키려는 자치단체의 노력에 달려 있다고 할 수 있다. 앞으로 중앙정부와 자치단체가 동반자적 관계로 법의 목적 달성을 위해 노력하여 궁극적으로 지방재정의 건전한 운영을 통해 재정을 확충하고 그 성과가 주민전체를 위해 사용되는 지방자치의 완성을 이루어 가야 할 것이다.

Ⅵ. 지방재정혁신의 발전 방향

	‘06년도 정책목표
◈ 新지방자치의 발전을 선도하기 위한 자율적이고 균형잡힌 지방재정 운용기반 조성 ◈ 지방재정 100조원 시대에 걸맞는 성숙하고 책임있는 지방재정 구현 ◈ 주민참여와 주민만족을 구현하는 고객지향형 지방재정·세정·지적시스템 구축

‘06년도 중점 이행과제

□ 지방재정 분권기반 강화	◀	세입․세출 통합관리 (재정·세제의 연계성 강화)
□ 지방재정 책임성 확보
□ 선진형 지방재정 운용시스템 구축
□ 고객만족의 고품질 서비스 제공

지방재정법 등의 제․개정을 통한 지방재정 관리제도의 총체적인 혁신은 역사적인 의미를 가진다고 할 수 있다. 다만, 제도의 틀이 마련되었다고 해서 지방재정제도 혁신체계 구축이 완결된 것은 결코 아니다. 앞으로 지방자치단체 자주재원 확충 및 지방재정운영 자율성 확대를 근간으로 하는 재정분권을 제도화하고 과제별로 실행해서 국민들이 체감할 수 있도록 만들어야 할 것이다.

이를 위해, 우선 지방재정의 확충을 위해 지속적으로 노력해야 한다.  지방자치의 실질적인 토대는 자주재원의 확보에서 비롯됨은 선진국의 경우에서 보듯이 주지의 사실이다. 그간 자주재원이 지속적으로 확충되었지만 아직도 기준재정수요액에도 미치지 못하는 실정으로 지역특성에 맞는 자치단체별 세원을 적극 발굴하는 한편 국세․지방세의 구조도 합리적으로 개편하여야 할 것이다.

지방교부세 법정율의 경우 지난 2000년 내국세 총액의 15%에서 2005년 19.13%로 상향조정되었다.

‘05년 기준 기준재정수요액은 53조 497억원으나 기준재정수입액은 35조 3,048억원에 불과해 부족분 19조      8,112억원중 보통교부세로 17조 776억원으로 부족액의 86%를 보전 조치

둘째, 심화되고 있는 자치단체간 구조적 재정불균형 해소방안을 마련하여야 한다. 불균형 완화를 위하여 국가와 지방간, 광역과 기초자치단체간 재원조정 방안을 마련하는 등 지역의 특성에 맞는 균형발전을 위한 토대를 조속히 제도화 하여야 할 것이다.

셋째, 지방재정을 건전하고 투명하게 운용할 수 있도록 책임성 확보시스템을 구축하여야 한다. 지방재정관련 정보를 일반국민들도 쉽게 볼 수 있는 재정정보화 사업을 조속히 완료하고, 재정공시항목도 확대하는 한편, 객관적인 분석지표에 따라 자치단체별 건전재정 운영 노력을 분석․진단하는 노력을 중앙정부와 자치단체가 협력하여 추진해 나가야 한다.

이러한 과제들이 성공적으로 추진되면 일부 자치단체의 호화청사 건립, 선심성 행사개최 등과 같은 방만한 지방재정운영에 대한 따가운 지적도 지방에 권한과 재원을 이양해야 한다는 우호적인 여론으로 바뀔 것이다.

이와 같이 중앙정부는 스스로 불필요한 권한은 지속적으로 지방에 넘겨주고 자치단체와 지방의회는 견제와 균형의 원리에 따라 서로 역량을 키우면서 책임성도 담보하며, 지방자치의 주인인 지역주민들도 성숙한 참여의식을 가질 때 자율적인 지방재정혁신은 이루어질 것이고, 지역경제가 활력있게 살아나고 지역발전을 위한 새로운 창의가 넘치는 지방으로 거듭날 수 있을 것으로 기대한다.

Part 3. 지방세제의 운영방향

Ⅰ. ‘05년 말 달라진 제도

2005년 지방세제도개선은 공평과세 실현의 기본방향에서 납세편의 증진과 지방자주재원 확충 및 8.31부동산대책 추진 등 크게 세 분야로 나누어 볼 수 있음.

납세자의 편의와 권리보호를 위하여 납세자보호관제와 불복청구시 『선택적 2심제』를 도입하고, 지방자치단체의 자주재원 확충을 위해 취득세 과세대상에 승마회원권을, 지역개발세 과세대상에 원자력발전을 각각 추가하고, 특히, 대통령령에 위임되어 있는 재산세 과세표준액의 적용비율을 법률에서 명확히 규정함으로써 적정한 수준의 재산세 부담이 이루어지도록 하는 한편, 실거래가 신고에 따른 거래세 부담 완화를 위하여 개인간 거래로 취득하는 주택에 대한 취득세와 등록세를 경감토록 한 8.31부동산대책은 참여정부가 추진한 핵심적 세제개편사항으로서, 2004년 종합부동산세의 도입에 이어 서민주거안정과 부동산투기 억제를 위한 발전적 세제개혁임.

그 외로 지방교육재정을 지원하기 위하여 레저세분 및 담배소비세분 지방교육세의 적용시한을 연장하는 내용 등에 중점을 두고 추진하였음

지방세제도 개선은 매년 상반기에 개선과제를 선정하기 위하여 중앙과 지방이 공동으로 참여하는 합동토론회를 갖고 그 토론회에서 결정되는 내용을 중심으로 제도개선을 추진함으로써 과제선정 과정부터 입법에 이르기까지 중앙과 지방이 함께 참여하는 방향에서 운영하고 있음

2005년도에 개선된 지방세법령의 주요내용과 그 이유를 살펴보면 다음과 같음

Ⅱ. 지방세법령 주요 개정내용 및 이유

1. 불복청구 선택적 2심제 도입

(현행) 심사청구를 하려면 반드시 전심절차인 이의신청을 거쳐야 하나

→ (개정) 납세자가 원할 경우 이의신청 없이도 바로 심사청구를 제기할 수 있도록 함

2. 1억이상 체납자 명단공개 근거 신설

(현행) 국세의 경우 10억이상 고액․상습체납자에 대한 명단공개 규정이 있으나 지방세는 근거규정이 없으므로

→ (개정) 고액․상습 체납방지 및 체납징수의 실효성 확보를 위해 1억이상 체납자에 대한 명단 공개 근거 마련

※ 1억원이상 체납자수 : 2,700명(‘05.8월 현재)

3. 납세자 보호관제 도입 근거 마련

○ 심사청구 등 사후적 권리구제수단으로는 납세자의 사전적 권리구제와 절차적 권익침해의 구제에는 한계가 있고, 권리가 침해되었거나 침해될 우려가 있는 경우 신속하게 납세자의 고충을 해결할 필요가 있으므로

→ (개정) 납세자의 실질적인 권리보호를 위하여 지방자치단체에 납세자보호관을 설치할 수 있는 근거 마련

4. 승마회원권 취득세 과세대상 추가

(현행) 골프회원권, 콘도미니엄 회원권, 종합체육시설이용회원권은 취득세 과세대상이므로

→ (개정) 이와 유사한 승마회원권도 취득세 과세대상에 추가하여 공평과세 도모 및 지방세수 확충

5. 실거래가 과세제도 도입

(현행) 현재 개인간 거래의 경우 신고가격과 시가표준액(공시지가, 기준시가 등)중 높은 금액을 취득세와 등록세의 과세표준으로 하고 있으나

→ (개정) 『공인중개사의 업무 및 부동산 거래신고에 관한 법률』에 의하여 개인간 거래의 경우에도 실가파악이 가능하므로 동법률에 따라 신고하여 검증된 부동산거래가액을 취득세 과세표준으로 적용

6. 8.31부동산대책(거래세완화, 보유세강화) 입법

○ 개인간 주택거래 취득세(2.0 → 1.5%), 등록세 (1.5 → 1.0%) 각 0.5%p 인하

※ 감면으로 규정(산출세액의 취득세는 25%, 등록세는 50%)

○ 재산세 과표적용비율(현재 50%)을 ‘06년부터 매년 5%p씩(주택분은 ’08년부터 매년 5%p씩) 100%까지 점진적으로 상향조정

※ 종합부동산세 강화에 따른 세수증가분을 거래세 감소분 보전과 재정력이 취약한 지자체의 재원확충재원으로 활용(“부동산 교부세” 신설)

< 향후 종부세 세수전망 >

(단위 : 억원)

‘05년	‘06년	‘07년	‘08년	‘09년
7,000	10,200	12,300	14,900	18,100

7. 화물자동차분류기준 변경에 따른 자동차세 과세 개선

○ 자동차관리법령의 개정으로 화물자동차(무쏘 픽업, 코란도 밴 등)에서 승용자동차로 분류기준이 변경되는 화물 자동차(화물적재면적이 2㎡미만인 43만여대)에 대한 자동차세 개선

→ (개정) 4년(‘06～’09년)간은 화물자동차로 보되, 3년(‘10～’12년)간 단계적으로 세부담 인상

※ 7～10인승 승합차의 경우 승용차 전환시 이러한 방식으로 2000년 말 지방세법을 개정하여 ‘05년부터 시행중임

8. 원자력발전을 지역개발세 과세대상에 추가

(현행) 발전용수, 지하수, 지하자원 및 컨테이너에 대하여만 지역개발세를 과세하고 있으나

→ (개정) 주민기피시설인 원자력발전에 대하여도 지역개발세 과세(0.5원/kwh)

※ 단, 탄력세율(50% 범위 내) 조정대상에서 제외

9. 지방교육세 적용시한 연장

(현행) 레저세분 지방교육세 세율(60%) 적용시한이 금년말로 종료되고, ’06년부터 20%로 인하적용 되며, 담배소비세분 지방교육세 적용시한이 2005년에 종료됨에 따라

→ (개정) 교육재정부족문제를 해결하기 위하여 담배소비세분 지방교육세(50%) 적용시한을 2010년까지 5년간 연장하고, 레저세분 지방교육세(60%) 적용시한을 2008년까지 3년간 연장하며 2009년 이후부터는 40%를 적용

Ⅲ. '06년 지방세제 현안사항

1. 지방세연구기능 강화

국세에 비해 매우 취약한 지방세 연구기능을 강화하여 국내외 조세환경 변화에 따라 급증하는 지방세 정책수요에 능동적으로 대응할 수 있도록 한국지방행정연구원 내 「지방세연구소」를 설치할 계획임.

'05.4월 청와대 사회정책수석실에 지방세 혁신과제 보고시 지방세 연구기능 강화 필요성에 대해 보고하였으며, 그 후 행정자치부 내 정책조정회의 등을 거쳐 한국지방행정연구원의 지방세 연구기능을 강화하기 위해 「지방세 연구소」를 설치하는 것으로 결정되었음.

자주재원 확충 등 지방세의 기능과 역할을 재정립하기 위해 학계의 관심과 뒷받침이 필요하다는 논의가 지속적으로 제기되었으나, 지방세 연구는 매우 열악한 상황임. 「한국조세연구원」에는 별도의 지방세 연구조직이 없으며(연구원 56명), 한국지방행정연구원에는 2명('00년 4명에서 감축)이 지방세 연구를 담당하고 있는 실정임.(연구원 30명)

지방세 연구 실적 또한 매우 미미한 수준임. '02~'04년에 한국지방행정연구원에서는 재산보유과세 연구 등 총 5건의 지방세 연구과제를 수행하였고(총 67건의 7%), 한국조세연구원에서는 토지세 강화정책 효과 등 8건에 불과함(총 121건의 6%). 또한 행정자치부에서는 국세와 지방세의 조정방안 등 4건, 지방자치단체에서는 원자력에 관한 세제연구 등 15건의 연구용역 과제를 산출하는데 그침.

이렇듯 지방세 연구실태가 매우 열악함에도 불구하고, 250개 과세주체별로는 지방세 연구에 한계가 있음. 대부분의 자치단체는 중앙지원(지방교부세, 국고보조금 등)을 통해 재정이 충족되므로, 지방세에 대한 관심과 책임의식이 낮고, 개별적으로는 연구유인이 없음.

기존의 조세연구원, 지방행정연구원의 지방세 연구기능으로는 국세와 차별화되고 전문적인 지방세 연구가 미흡하므로 국세와의 연구품질 불균형 해소가 불가능함.

지방세 제도 및 운용 혁신방안에 대한 종합적․전문적 연구기능을 확충하기 위해 '06.5월 한국지방행정연구원 내 「지방세 연구소」를 개소할 예정임.

「지방세연구소」의 지방세 연구실(14명), 지방세 과표연구실(8명)에서 지방세 중․장기 정책방향 및 제도개선방안, 지방세 과세표준 평가시스템 개발 및 과표조사 등을 종합적․전문적으로 연구하게 됨.

초기 설립재원 43억원은 특별교부세로 지원하고, 시․도에서는 ‘06년 1회 추경시(3～4월) 예산에 반영하여 출연하되, 예산반영이전이라도 출연토록 협조 추진할 계획임. 향후 운영재원 40억원은 자치단체 의견수렴을 거쳐 시․도에서 출연하는 방법으로 확보할 예정임.

2. 지방세 혁신방안 추진

'05.3월 대통령 지시사항으로 조세개혁특별위원회가 설치되어 중장기 조세개혁방안을 마련하고 있음. 지방세제소위원회에서 지방세 혁신방안에 대한 연구용역을 마무리중이며 '06.2월 대통령 보고 후 지방세 법령개정 등 본격적으로 추진하게 됨.

자주재원 확충 및 자치단체간 세원불균형 완화를 목표로 하여, 광역-기초자치단체간 세목 재배분, 부가가치세 일부를 지방소비세로 도입하는 방안, 지방재정조정제도 개선 등에 관한 구체적인 방안을 논의하고 있음.

현재 지방재정에서 자주재원인 지방세의 비중은 전국평균 36.5%수준에 불과하여 매우 취약한 실정이므로 지방분권을 강화하기 위해 국세의 지방세 이양 필요성이 제기되고 있음. 그러나, 개별적인 시군구별 재정력 격차가 너무 커서 자치단체간 불균형(강북과 강남, 수도권과 지방)이 극심하므로 국세의 지방세 이양, 지방재정자립도 향상에 한계가 있음.

따라서 자치단체간 불균형한 세원배분을 재조정하여 자치단체간 지방세 불균형을 완화하는 한편, 국세의 지방세 이양 및 지방자주세원 확충 등을 통하여 지방재정자립도를 향상시켜 지방자치의 재정적 기반을 다져나갈 필요성이 있음.

현재의 2원적 세목구분체계를(특별․광역시-구, 도-시․군) “특별시와 자치구”, “광역시와 자치구”, “도와 시”, “도와 군” 등 지자체별 특수성을 고려하여 세분화하는 방안을 검토 중임. 지역간 형평성이 좋은 세목을 기초자치단체세로 조정하고 상대적으로 불균형이 큰 세목을 광역세로 이양하며, 불균형도가 매우 큰 세목은 국세로 이양하여 자치단체의 재정자율성과 책임성을 강화하고자 함.

특정지역 편중 세원을 국가로 이양하여 지방세의 불균형을 완화하고, 지방세에 소득․소비과세를 도입하여 재산과세 위주의 영세한 지방세 체질을 개선하고자 국가와 지방간 세원을 재배분하는 방안을 논의 중임.(재산과세 49.8%, 소득․소비과세 29.2%, 기타 21%) 국가와 지방간 재원중립에 따라 지방소비세 및 지방특별소비세를 우선도입하고, 지방의 자주재원 확충 및 지역간 불균형 완화 차원에서 지방소득세의 도입을 장기적으로 추진해 나감.

부가가치세액의 일정율을 지방소비세로 도입하여 최종소비지출지수 등 교부세와 차별화되도록 합리적 배분방식을 검토 중임.(’04부가가치세 세수규모 : 345,718억원) 향후 자치경찰 도입, 교육자치의 통합실시 등 추가적인 정부기능 이양시 지방소비세 규모를 확대할 예정임

지방자주재원 비율은 국세의 지방이양 확대를 통해 점진적으로 상향조정할 계획이며, 현재의 지방세 비중 20%를 단기30%, 중장기 40%수준으로 인상하는 방안을 검토 중임.

3. 대국민 지방세 서비스의 획기적 개선

- 납세자 권익 증진을 위한 지방세 종합상담센터 설치ㆍ운영

지방세의 경우 공인회계사, 세무사 등 세무대리인이 지방세법 이해가 부족하기 때문에 납세민원을 사전여과하기 어려움. 따라서 과세관청에 대한 직접적인 문의 전화나, 인터넷 민원이 국세보다도 많다고 할 수 있음.

자치단체나 행자부 모두 폭주하는 납세민원을 처리하는 데 급급하여 정책개발이나 납세편의 제고에 몰두하기 어려운 실정임. 지방세 분야에서 정책개발과 민원업무 모두를 잘하기 위해서는, 이제 민원업무를 전문화하고 종합화할 필요가 있음.

국세와 관세의 경우처럼 종합상담센터를 설치해서 납세민원을 종합적, 전문적으로 처리하는 기구를 둘 계획임. 행자부와 자치단체가 협력하여 공동 운영함으로써, 중앙과 지방이 상생ㆍ협력하는 구체적인 전범이 될 수 있음. 지방세 민원은 앞으로 전국 단일 전화번호, 전국 단일 인터넷 주소를 통하여 집중 처리하게 되면, 지방세 납세자에 대한 양질의 납세민원 서비스를 제공할 수 있음. 또한 지방세 민원의 집중적인 관리와 분석ㆍ평가를 통해서 납세환경을 저해하는 제도적인 위해요소를 체계적으로 개선할 수 있음.

지난해 5월 이주성 국세청장이 국세청 직원에게 보낸 메일에서 “납세자의 불평을 보물처럼 여기고 그 안에서 혁신의 해답을 찾자”고 하였음. 이제 지방세 공무원들도 납세자의 불평을 관리하고 자기혁신의 계기를 마련하는 시스템을 구축하여야 함.

지방세의 경우 그동안 사전구제 기능이 취약해서 심사나 소송으로 가는 사후구제에 대한 의존도가 컸음. 지방세 종합상담센터는 지방세 납세자의 사전구제 기능을 강화하는 획기적인 계기가 될 것임.

4. 지방세 포탈서비스 체계 구축

지방세전산화는 수작업으로 처리하던 지방세 부과, 징수 등의 업무처리 절차를 자동화함으로써 세무행정의 능률성 제고를 위하여 지방자치단체별로 추진하여 왔으나, 자치단체 내ㆍ외부시스템간의 연계와 정보공유에 한계를 보일 수밖에 없었음.

따라서 지방자치단체간의 정보화 격차, 전자정부 사업 추진에 따른 행정정보의 공동이용 및 정보기술(IT)의 패러다임 변천에 따른 고객의 다양한 요구에 신속하게 대응하기 어려운 점 등을 개선하기 위해 시도 및 시군구에 공통으로 적용 가능한 표준 지방세정보시스템 개발사업이 진행 중(‘05.01～’06.03)에 있으며, 향후 전 지방자치단체에 확대 보급(‘06.04～ ’07.11)할 계획임.

이를 기반으로 시군구↔시도↔중앙간 실시간 정보공동 활용으로 탈루ㆍ은닉세원을 발굴하는 등 과세기반을 확대하고 통계, 체납정보 등 전국단위의 DB구축을 통하여 지방세 종합분석관리, 정책결정 지원하는 지방세통합정보시스템을 구축(‘06. 03～’06.11)할 계획임.

지방세통합정보시스템이 구축되면 시간, 장소, 매체(3A : Anytime, Anywhere, Anydevice) 등에 제약 없는 전자신고 및 납부, 세무상담, 유권해석, 심사청구결정사례 제공 등 지방세 포탈서비스 구현으로 납세자 감동의 지방세정 혁신을 실현하고자 함.

5. 지방세 세수추계 기법개발

과학적인 지방세 세수추계 모형의 구축․활용은 건전한 지방재정운영 계획수립의 기반임에도 현재 자치단체의 지방세 추계능력이 취약한 실정임

자치단체의 지방세수환경을 반영하고 실무자의 사용이 용이한 『지역별 세수추계 모형』을 개발하여 전국자치단체에 보급할 계획임

모형개발을 위해 주요세목에 대하여는 전문연구기관(한국조세연구원 등)에 연구용역을 추진하는 한편, 연구용역 대상 이외의 세목은 자치단체 실무자로 구성된 『세수추계기법개발 실무기획단』에 개발을 추진하고, 개발된 모형을 이용하여 세정평가 등 자치단체 재정책임성 확보에 기여하도록 활용할 계획임